Schuldner der Wasser- und Abwassergebühren sind die Grundstückseigentümer und nicht die Mieter

Vorbemerkungen

Nach dem früheren § 4 Abs. 5 Nr. 2 MHG konnte der Vermieter durch einseitige Erklärung bestimmen, dass die Kosten der Wasserversorgung und der Entwässerung unmittelbar zwischen den Mietern und denjenigen abgerechnet werden, die die entsprechenden Leistungen erbringen. Weil sich diese Regelung in der Praxis nicht bewährt hat – die öffentlichen und privaten Versorgungsunternehmen waren nämlich i.d.R. nicht zu einer derartigen Direktabrechnung bereit – wurde sie im Rahmen der Mietrechtsreform zum 1.9.2001 aufgehoben. Im für die Vereinbarung von Betriebskosten maßgebenden § 556 BGB ist eine derartige Regelung nicht mehr enthalten. Nachstehend wird erläutert, wie die öffentliche Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung organisiert sind, wer die Wasser- und Entwässerungsgebühren gegenüber den Leistungserbringern schuldet und inwieweit die Direktabrechnung zwischen Mietern und Versorgungsunternehmen möglich ist.

Rechtliche Ausgangssituation der Wasserversorgung

Trinkwasser ist ein lebensnotwendiges Grundnahrungsmittel und kein Handelsgut. So sieht es auch die EU: „Wasser ist keine übliche Handelsware, sondern ein ererbtes Gut, das geschützt, verteidigt und entsprechend behandelt werden muss.“¹ Die öffentliche Wasserversorgung hat für die Bevölkerung überragende Bedeutung.² Aus gutem Grund wurde deshalb die vor Jahren propagierte Liberalisierung der Wasserversorgung abgewendet. Gemäß § 50 Abs. 1 WHG ist die der Allgemeinheit dienende Wasserversorgung (öffentliche Wasserversorgung) eine Aufgabe der Daseinsvorsorge. Als solche gehört sie traditionell zum Bereich der kommunalen Daseinsvorsorge im Rahmen der Selbstverwaltungsgarantie des Artikels 28 Abs. 2 GG. Die Zuständigkeit der Städte und Gemeinden ergibt sich aus den Wassergesetzen der Bundesländer.³

Nach den zuletzt auf Stand 2013 ermittelten Daten des Statistischen Bundesamts gab es in diesem Jahr in Deutschland 5 948 Wasserversorgungsunternehmen; drei Jahre zuvor waren es noch 6 065.⁴ Im Rahmen ihrer kommunalen Selbstverwaltungshoheit gemäß Art. 28 Abs. 2 GG obliegt den Kommunen auch die Organisationshoheit hinsichtlich ihrer öffentlichen Aufgaben. Die Wasserversorgung zählt zur wirtschaftlichen Betätigung. Hier kann die Gemeinde zwischen öffentlich-rechtlicher oder privatrechtlicher Rechtsform frei entscheiden. Kleine Gemeinden betreiben die Wasserversorgung durch einen so genannten Nettoregiebetrieb innerhalb des Gemeindehaushalts. Größere Gemeinden bedienen sich üblicherweise eines kommunalen Eigenbetriebs mit Sonderrechnung. Städte betreiben die Wasserversorgung überwiegend über ein aus dem allgemeinen Haushalt ausgegliedertes privatrechtliches Unternehmen als Eigengesellschaft in der Hand der Kommune. Die Kooperation zwischen mehreren Gemeinden wird in Form eines Zweckverbands praktiziert. Sofern die öffentliche Wasserversorgung als kommunale Pflichtaufgabe konzipiert ist, scheidet eine Übertragung der Aufgabe als solche auf Private aus. In manchen Bundesländern enthält das Wassergesetz eine ausdrückliche Ermächtigung zur Kooperation mit einem privaten Dritten. Faktisch haben die Gemeinden bei der Wasserversorgung eine Monopolstellung, die durch den Anschluss- und Benutzungszwang auf satzungsrechtlicher Grundlage weiter gefestigt wird.⁵ An die öffentliche Wasserversorgung sind 99 % der Haushalt in Deutschland angeschlossen.⁶

Rechtliche Ausgangssituation der Abwasserbeseitigung

Nach § 56 Abs. 1 WHG ist Abwasser von den juristischen Personen des öffentlichen Rechts zu beseitigen, die nach Landesrecht hierzu verpflichtet sind. Das sind die Städte und Gemeinden oder eigens dafür gebildete Zweckverbände. Zur eigenverantwortlichen und effektiven Durchführung der Abwasserbeseitigung stehen den Kommunen verschiedene Betriebsformen zur Verfügung. Öffentlich-rechtliche Unternehmensformen wie Regiebetriebe, Eigenbetriebe oder Zweckverbände sind am stärksten an der Aufgabenerfüllung beteiligt. Bei der Abwasserbeseitigung herrscht grundsätzlich Anschluss- und Benutzungszwang auf satzungsrechtlicher Grundlage.⁷ Nur rd. 3 % der Bevölkerung leiten ihr Abwasser nicht in die zentralen Abwasserbeseitigungsanlagen ein, sondern entwässern über Kleinkläranlagen oder abflusslose Gruben. Das öffentliche Kanalnetz ist rund 576 000 km lang.⁸

Satzungsrechtliche Anschluss- und Gebührenregelungen in den Gemeinden

Die öffentliche Wasserversorgung, ob sie öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich organisiert ist, hat sich nach den Vorgaben der AVBWasserV zu richten. Materiell steht der Inhalt der Wasserlieferverhältnisse dadurch unabhängig von der Organisationsform auf einer weitgehend einheitlichen Rechtsbasis. Nachfolgend wird hinsichtlich der Wasserversorgung nur auf das öffentlich-rechtlich geregelte Leistungsverhältnis abgehoben, dessen Inhalt sich nach den Regelungen der von der Gemeinde erlassenen Wasserabgabesatzung richtet. Auf die privatrechtliche Ausgestaltung der Leistungsverhältnisse wird hier nicht näher eingegangen. Die öffentliche Abwasserbeseitigung ist als kommunale Pflichtaufgabe bundesweit öffentlich-rechtlich geregelt.

1. Der Grundstückseigentümer als Anschlussnehmer

In den Wasserversorgungs- und Abwassersatzungen haben die Gemeinden für die anschlussberechtigten Grundstücke einen Anschluss- und Benutzungszwang eingeführt. Aus dem Anschluss- und Benutzungsrecht wie dem korrespondierenden Anschluss- und Benutzungszwang folgt, dass einerseits der Versorgungsträger verpflichtet ist, für das angeschlossene Grundstück jederzeit alles benötigte Wasser zu liefern sowie alles Abwasser abzunehmen und andererseits der Grundstückseigentümer verpflichtet ist, dem Versorger das benötigte Wasser abzunehmen und das Abwasser in die öffentliche Kanalisation zu leiten. Ausnahmen davon sind zwar möglich, spielen in der Praxis aber nur eine unbedeutende Rolle. Jedes Grundstück wird über eine Anschlussleitung mit der öffentlichen Wasserversorgungsleitung verbunden. An der Übergabestelle an die private Hausinstallation wird ein Wasserzähler pro Grundstück installiert, der im Eigentum des Wasserversorgers steht. Mit dieser Messeinrichtung auf der Grundlage von § 18 AVBWasserV ermittelt der Wasserversorger das auf dem Grundstück verbrauchte Wasser. In neu gebauten Mehrfamilienhäusern sind nach der Landesbauordung der meisten Bundesländer jeweils eigene Wasserzähler pro Wohnung vorgeschrieben, die in der Verantwortung des Grundstückseigentümers stehen und nicht vom Wasserversorger abgelesen werden. Sie dienen der Verbrauchsabrechnung innerhalb des Gebäudes. Nach § 22 Abs. 1 AVBWasserV bzw. entsprechend der satzungsrechtlichen Regelung leiten die Anschlussnehmer das vom Wasserwerk gelieferte Wasser an ihre Mieter weiter. Mit dieser Weiterleitungsbefugnis übernehmen die Vermieter die Wasserversorgung ihrer Mieter als Nebenpflicht,⁹ nachdem die Wasserversorgungsunternehmen i.d.R. eigene Leistungsverhältnisse mit diesen ablehnen. Auch wenn das Wasser aller Mietwohnungen über den auf dem Grundstück befindlichen Grundstücksanschluss entnommen wird und Wasserzähler für die Mietwohnungen angebracht sind, zählt als Anschlussnehmer der Grundstückseigentümer und nicht ein für die Gemeinde unbekannter Mieter. Der Auftrag des Wasserversorgungsunternehmens zur Wasserlieferung richtet sich typischerweise an den Grundstückseigentümer, weil nur diesem ein Anspruch auf Anschluss an die Versorgung zusteht und Wasserversorgungsunternehmen ihre Versorgungsaufgabe mit diesem Personenkreis erfüllen.¹⁰

2. Der Grundstückseigentümer als Gebührenschuldner

Es entspricht herrschender Rechtsansicht, dass bei den grundstücksbezogenen Benutzungsgebühren die Grundstückseigentümer in der Satzung als Gebührenschuldner bestimmt werden.¹¹ Eine Pflicht, Mieter bzw. Pächter als Gebührenschuldner zu erklären, besteht nicht.¹² Vor allem aber ist es sachgerecht, wenn der Satzungsgeber die Gebührenerhebung durch Heranziehung des Eigentümers vereinfacht. Denn der vielfach mit der Existenz mehrerer Mietparteien verbundene erhöhte Aufwand und eine etwaige Uneinbringlichkeit der Forderungen gegenüber den Mietern liegt im Risikobereich des Eigentümers, der sich seine Mieter selbst ausgesucht hat. Das kann nicht auf die Allgemeinheit abgewälzt werden. Zudem kann der Grundstückseigentümer das mit seiner Belastung verbundene „Ausfallrisiko" durch rechtlich mögliche Vorkehrungen (Kaution, Vorauszahlungsvereinbarungen) angemessen verringern.¹³

Der Eigentümer eines Grundstücks profitiert auch dann vom Wasseranschluss, wenn er das Grundstück nicht selbst nutzt, sondern komplett vermietet. Ohne Wasseranschluss ist die Vermietbarkeit nicht gegeben. Auch der Träger der öffentlichen Abwasserbeseitigung erbringt im Falle der Vermietung oder Verpachtung gegenüber dem Grundstückseigentümer eine Leistung, indem er ihn von der Verpflichtung zur ordnungsgemäßen Entsorgung seines Grundstücks von Abwasser befreit.¹⁴ Angesichts dessen ist es nicht unbillig, wenn der Leistungserbringer sich an ihn hält. Die Mieter wiederum stehen auch dann nicht schutzlos da, wenn der Eigentümer Anschlussnehmer ist. Unterlässt dieser es, seine Zahlungspflicht gegenüber dem Wasserversorger zu erfüllen und droht deshalb ein Abstellen des Wassers, können die Mieter zivilrechtlich gegen den Eigentümer vorgehen, und zwar auch im Wege des Eilrechtsschutzes.¹⁵

Es bleibt der Gemeinde überlassen, ob sie im Rahmen ihres weit gespannten Gestaltungsermessens auf die dem einzelnen Grundstück erbrachte Gesamtleistung abstellt, und dementsprechend der Grundstückseigentümer als „mittelbarer Verursacher“ gebührenpflichtig sein soll, oder ob wegen des auch personenbezogenen Charakters der Leistung der jeweilige Mieter als unmittelbarer Verursacher zur Gebühr veranlagt wird.¹⁶ Basierend auf der Anschlusspflicht des Grundstückseigentümers haben die Gemeinden in ihren Satzungen regelmäßig die Grundstückseigentümer als Gebührenpflichtige der Wasser- und Abwassergebühren bestimmt. Der Anschluss- und Benutzungszwang an die gemeindlichen Anlagen knüpft grundsätzlich an das Grundstück an.¹⁷ Zudem werden dem Grundstückseigentümer auch die Vorteile der Wasserversorgung und der Beseitigung des Abwassers von seinem Grundstück geboten.¹⁸ Vor diesem Hintergrund gibt es für Gemeinden keine Veranlassung, von der Gebührenpflicht des Grundstückseigentümers abzuweichen. Dass der Satzungsgeber für diesen Fall einer grundstücksbezogenen Benutzungsgebühr nicht den jeweiligen Mieter zum Gebührenschuldner machen muss, sondern stattdessen aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität an das Grundstückseigentum anknüpfen darf, ist in der Rechtsprechung geklärt.¹⁹ Bezugspunkt für die Gebührenpflicht des Eigentümers ist offenkundig dessen Verantwortlichkeit für die ordnungsgemäße Ver- und Entsorgung seines Grundstücks; insoweit kommt ihm die öffentliche Leistung der Wasserversorgung und Abwasserbeseitigung zugute.²⁰ Durch die Abrechnung mit dem Eigentümer spart die Gemeinde Verwaltungsaufwand, weil sie sich nicht an eine Vielzahl von Mietern wenden muss, während sich der Aufwand für den Vermieter regelmäßig in Grenzen hält, da er aufgrund der vertraglichen Regelungen ohnehin gegenüber dem Mieter die jährliche Betriebskostenabrechnung zu erstellen hat.²¹

3. Mehrere Grundstückseigentümer sind Gesamtschuldner

Gehört das Grundstück mehreren Personen, so genanntes Bruchteilseigentum, haften diese gemäß § 44 AO als Gesamtschuldner für die Benutzungsgebühren. Die Gemeinde kann nach ihrem Ermessen von jedem Gebührenschuldner den ganzen oder teilweisen Betrag fordern. Bei der Auswahl des Zahlungspflichtigen kann sie denjenigen bestimmen, der ihr am geeignetsten erscheint.²² Dies ist durch Gesichtspunkte der Verwaltungspraktikabilität gerechtfertigt, weil eine Heranziehung aller Miteigentümer entsprechend ihrer Bruchteile mit einem erheblichen Mehraufwand verbunden wäre. Dadurch wird der in Anspruch genommene Miteigentümer nicht unzumutbar belastet. Im Innenverhältnis richtet sich der Ausgleich unter den Gesamtschuldnern nach § 426 BGB, worüber diese sich selbst einigen müssen.²³ Bei einer Erbengemeinschaft nach § 2032 BGB als Grundstückseigentümerin kann nicht die Erbengemeinschaft als solche veranlagt werden, weil sie keine Rechtsfähigkeit besitzt und demnach keine Grundstückseigentümerin ist.²⁴ Folglich sind die Mitglieder einer Erbengemeinschaft als ideelle Grundstückseigentümer entsprechend ihrem Erbteil als Gesamtschuldner in voller Höhe zu veranlagen.²⁵ Bezüglich der Veranlagung und des internen Ausgleichs gilt das Gleiche wie bei der Bruchteilsgemeinschaft. Eine Gesellschaft bürgerlichen Rechts, auch als GbR oder BGB-Gesellschaft bezeichnet, besitzt als Gesamthandsgesellschaft die Rechtsfähigkeit.²⁶ Die Gesellschaft ist somit Grundstückseigentümerin, nicht hingegen die einzelnen Mitgesellschafter. Damit ist der Gebührenbescheid an die Gesellschaft zu richten.²⁷

4. Der Mieter ist kein Gebührenschuldner

Dass mancherorts trotz der Gebührenpflicht des Eigentümers auch Mieter des Grundstücks als gesamtschuldnerische Gebührenpflichtige auf Frisch- und/oder Abwassergebühren in Anspruch genommen werden, lässt die Gebührenpflicht des nach der Satzung verpflichteten Grundstückseigentümers nicht entfallen, weil die Veranlagung eines Mieters in solchen Fällen als rechtswidrig betrachtet wird.²⁸ Das OVG NRW hat gleichfalls Bedenken gegen die Gesamtschuld des Mieters. Der Mieter nutzt das ihm überlassene Mietobjekt lediglich auf Grund eines obligatorischen Rechts, in dem üblicherweise geregelt ist, ob der Mieter zur Übernahme der Benutzungsgebühren überhaupt verpflichtet ist oder nicht bzw. nur eine Pauschale auf die Nebenkosten zu entrichten hat. Warum gleichwohl der Mieter – sogar unabhängig davon, ob er etwaige Nebenkostenvorauszahlungen bzw. -pauschalen an den Vermieter geleistet hat – das Rückgriffsausfallrisiko neben den dinglich Berechtigten tragen soll, erschließt sich nicht. Ob dessen in der Satzung so geregelte Haftung noch vom Normsetzungsermessen der Gemeinde gedeckt ist, hat das OVG NRW allerdings offen gelassen.²⁹

Direktabrechnung mit einem Mieter

1. Im Einfamilienhaus grundsätzlich möglich

Wenn man eine Direktabrechnung der Wasser- und Abwassergebühren mit dem Mieter ermöglichen möchte, muss das einerseits nach den technischen Anschlussverhältnissen möglich sein und andererseits von den Leistungserbringern akzeptiert werden. Betrachten wir zunächst ein vermietetes Einfamilienhaus. Hier ist ein Wasserzähler des Wasserversorgers eingebaut. Abrechnungstechnisch bereitet es keine Probleme, ob die abgelesenen Zählerwerte dem Eigentümer oder dem Mieter berechnet werden. Obwohl Hauswasserzähler nur einmal im Jahr abgelesen werden, wäre auch ein Mieterwechsel im laufenden Jahr ohne Schwierigkeiten abzuwickeln, weil auch bei einem Wechsel im Eigentum eine unterjährige Zwischenablesung des Wasserzählers notwendig ist. Die zweite Frage, ob die Gemeinde die Wassergebühren mit dem Mieter direkt abrechnet, wird aus der Wasserversorgungssatzung beantwortet. Wenn darin alleine der Grundstückseigentümer als Gebührenschuldner bestimmt ist, scheidet eine Direktabrechnung mit einem Mieter aus rechtlichen Gründen aus.³⁰ Der Grundstückseigentümer kann nämlich seine satzungsrechtliche Abgabenpflicht nicht auf einen Mieter übertragen. Dies ergibt sich eindeutig aus dem Inhalt der Satzung. Für die Gemeinde hat die Abrechnung mit dem Eigentümer verschiedene Gründe. Zum einen braucht sie bei einem Mieterwechsel im laufenden Jahr mit diesem keine Zwischenabrechnung vornehmen, weil die Jahresabrechnung immer an den Eigentümer geht. Und zum anderen ist die Gebührenpflicht des Eigentümers über die dingliche Haftung des Grundstücks abgesichert. Öffentlich-rechtliche Gebühren lasten in verschiedenen Bundesländern als öffentliche Last auf dem Grundstück.³¹ Sollte der Eigentümer nicht zahlen, kann sich die Gemeinde am Grundstück schadlos halten und die Zwangsversteigerung beantragen. Bei einem Mieter als Gebührenschuldner würde diese Sicherheit entfallen und die Gemeinde müsste sich auf dem Zivilrechtsweg ihren Zahlungsanspruch gegenüber dem Mieter erstreiten. Das Risiko der Beitreibung eventueller Gebührenrückstände würde in diesem Fall für die Gemeinde nachteilig sein. Mit dem Eigentümer hat sie einen sicheren Zahler mit dessen Immobilie als Haftungsobjekt. Bei einem Mieter als Gebührenschuldner würde dieses Pfand entfallen.

Obwohl nach den Abgabensatzungen der Grundstückseigentümer Gebührenschuldner ist, bieten manche Gemeinden eine Direktabrechnung mit einem Mieter an. Allerdings ist ein derartiges Serviceangebot begrenzt. Um eine unbürokratische Direktabrechnung mit dem Mieter zu ermöglichen, verlangen die Gemeinden vom eigentlichen Gebührenschuldner, also dem Grundstückseigentümer, dass sich dieser in einer Einverständniserklärung verpflichtet, bei eventuellen Gebührenrückständen als Gebührenschuldner herangezogen zu werden. Zugleich muss sich der Mieter gegenüber der Gemeinde verpflichten, die fälligen Gebühren über ein SEPA-Lastschriftmandat von seinem Girokonto einziehen zu lassen. Auch wenn der Mieter bislang freiwillig die Gebühren gezahlt hat, ist der Einrichtungsträger nicht gehindert, seinen Gebührenanspruch künftig gegenüber dem nach der Gebührensatzung verpflichteten Eigentümer geltend zu machen. Ein etwaiges Vertrauen des Eigentümers, durch den Einrichtungsträger nicht in Anspruch genommen zu werden, ist aufgrund der die Gebührenpflicht regelnden Satzungsbestimmungen nicht schutzwürdig. Der Eigentümer muss vielmehr jederzeit damit rechnen, mit dem Wegfall der freiwilligen Gebührenleistung durch den Mieter vom Einrichtungsträger zu Gebühren herangezogen zu werden.³²

Wenn in manchen Gemeindesatzungen auch Mieter als Gebührenschuldner deklariert sind und das funktioniert, ist die Direktabrechnung anzuerkennen.³³ In diesem Fall ist der Mieter als Nutzer der öffentlichen Einrichtung selbst Gebührenschuldner und nicht lediglich Bescheidempfänger zum Zwecke einer aus Vereinfachungsgründen praktizierten Direktabrechnung.

2. Im Mehrfamilienhaus fehlen die technischen Voraussetzungen

Bei einem Gebäude mit mehreren Mietwohnungen scheidet eine Direktabrechnung von Wasser und Abwasser mit den Mietern grundsätzlich aus. Einerseits sind diese keine satzungsrechtlichen Anschlussnehmer und andererseits fehlt es dazu meistens an den technischen Voraussetzungen, weshalb der Wasserversorger die einzelnen Verbräuche nicht feststellen kann. Zwar besteht für Neubauwohnungen in nahezu allen Bundesländern eine Einbaupflicht für einen eigenen Wasserzähler pro Wohnung, aber in Millionen Bestandsbauten befindet sich nur der Hauptwasserzähler des Wasserversorgers. Selbst wenn Wohnungswasserzähler vorhanden sind, werden diese nicht durch den Wasserversorger abgelesen, weil der Grundstückseigentümer Anschlussnehmer und Gebührenpflichtiger ist. Zur Ablesung der Wohnungswasserzähler besteht auch keine Verpflichtung, weil die Wohnungswasserzähler durch den Hauseigentümer angebracht werden und in dessen Verantwortungsbereich fallen. Bei Mietwohnungen rechnet deshalb der Wasserversorger die Gebühren für das Gebäude mit dem Vermieter ab, der seinerseits die anteiligen, auf die einzelnen Wohnungen entfallenden Gebühren an die Mieter als Betriebskosten weiter gibt. Mancherorts, beispielsweise in Hamburg, kann auch eine Direktabrechnung mit den Mietern erfolgen. Der Versorger Hamburg Wasser ist nach § 2b der Wasserlieferungsbedingungen dazu aber nur bereit, wenn in einem versorgten Grundstück alle Wohnungen und sonstigen Verbrauchseinheiten mit seinen eigenen Wasserzählern ausgestattet sind.

Auch für das auf der Grundlage der gemessenen Wassermenge veranlagte häusliche Abwasser und das Niederschlagswasser gibt es keine Möglichkeit zur Direktabrechnung mit den Mietern. Wie beim Wasserbezug fehlen für das Schmutzwasser entsprechende Abrechnungsdaten. Hinsichtlich der Niederschlagswassergebühr gibt es für die Gemeinde keine Methode und keine Rechtsgrundlage, die Niederschlagswassermenge, die auf die Mieter entfällt, zu ermitteln.

Eine mietvertraglich vereinbarte Direktabrechnung bleibt wirkungslos

Zwar ist es auch ohne den § 4 Abs. 5 MHG weiterhin möglich, dass sich Vermieter und Mieter vertraglich über die Direktabrechnung verständigen.³⁴ Eine solche vertragliche Abrede ist zwar rechtlich wirksam³⁵ aber faktisch wirkungslos, wenn sie der Leistungserbringer nicht akzeptiert; sie setzt nämlich dessen ausdrückliche Zustimmung voraus.³⁶ Sonst bleibt es beim öffentlich-rechtlichen Gebührenschuldverhältnis.³⁷ Ein Grundstückseigentümer hat vor allem keinen Rechtsanspruch darauf, dass die Gemeinde ein SEPA-Lastschriftmandat des Mieters nutzt und die Gebühren von dessen Konto einzieht, selbst wenn der Mieter damit einverstanden ist. Dadurch kann der Grundstückseigentümer seine Abgabenpflicht nicht auf den Mieter übertragen. Der Eigentümer kann so nicht aus seiner Zahlungsverpflichtung herauskommen und das Risiko der Einforderung etwaig auftretender Rückstände auf den Mieter des Anwesens abschieben.³⁸ Wenn entsprechend der Gebührensatzung der Grundstückseigentümer der Gebührenschuldner ist, wird zu Recht er und nicht der Mieter herangezogen.³⁹ Trotz der Monopolstellung aufgrund des Anschluss- und Benutzungszwangs ist ein Wasserversorger nicht verpflichtet, die Wasserversorgung mit dem Mieter zu vereinbaren und den Vermieter aus seinem Anschlussverhältnis zu entlassen.⁴⁰

Drohende Nachteile für die Gemeinde in der Zwangsvollstreckung

Ein weiterer Grund, weshalb die Gemeinden den Mieter in den Satzungen i.d.R. nicht als Gebührenschuldner bestimmen, ergibt sich aus Nachteilen bei der Zwangsvollstreckung. Nach einigen Kommunalabgabengesetzen ruhen grundstücksbezogene Benutzungsgebühren als öffentliche Last auf dem Grundstück.⁴¹ Dadurch werden sie in der Zwangsversteigerung bevorrechtigt. Ziel der öffentlichen Last ist demnach die Stärkung des kommunalen Forderungsmanagements und die Vermeidung von Forderungsausfällen. Zu den grundstücksbezogenen Benutzungsgebühren in diesem Sinne zählen auch die hier angesprochenen Wasser-, Schmutzwasser- und Niederschlagswassergebühren.⁴² Grundstücksbezogene Benutzungsgebühren sind Grundstückslasten im Sinne des § 10 Abs. 1 Nr. 3 ZVG, die bei einer entsprechenden Anmeldung vor der Zwangsversteigerung nicht untergehen.

Der BGH hat in einem Zwangsversteigerungsverfahren bezogen auf die Regelung im KAG Baden-Württemberg Zweifel an der Grundstücksbezogenheit von Benutzungsgebühren geäußert. Er hat hierbei festgestellt, dass kommunale Abgaben für die Wasserversorgung und die Abwasserbeseitigung nur dann als öffentliche Last auf dem Grundstück ruhen, wenn die zugrunde liegende kommunale Satzung sie als grundstücksbezogene Benutzungsgebühren ausgestaltet hat.⁴³ Ebenso hat das LG Bielefeld entschieden, dass Benutzungsgebühren auch als personenbezogene Gebühren angesehen werden können, die dann einer Anmeldung vor der Zwangsversteigerung nicht mehr zugänglich sind.⁴⁴ Hintergrund dieser zivilgerichtlichen Entscheidungen ist, dass aus den fraglichen Gebührensatzungen nicht klar erkennbar war, dass die Benutzungsgebühren grundstücksbezogen sind. Wenn auch Mieter/Pächter zum Gebührenschuldner bestimmt werden, haben die o.g. Gerichte geschlossen, dass eine Grundstücksbezogenheit der Benutzungsgebühr im Zweifelsfall nicht als gegeben anzusehen ist. Das OVG RP hat entschieden, dass Benutzungsgebühren, die ausschließlich gegenüber dem Mieter eines Grundstücks und nicht gegenüber dem Grundstückseigentümer festgesetzt werden, personenbezogene Benutzungsgebühren sind und nicht gemäß § 7 Abs. 7 KAG RP als öffentliche Last auf dem Grundstück ruhen.⁴⁵ Das bedeutet, dass die Gemeinde mangels Bestehen einer öffentlichen Last nicht berechtigt ist, gegenüber dem nicht veranlagten Grundstückseigentümer einen Duldungsbescheid zur Vollstreckung in dessen Grundstück zu erlassen. Gebühren ruhen in einem derartigen Fall nur dann als öffentliche Last auf einem Grundstück, wenn der Grundstückseigentümer zusätzlich als Gebührenschuldner herangezogen wird.

Deshalb empfiehlt beispielsweise der Städte- und Gemeindebund Nordrhein-Westfalen seinen Mitgliedsgemeinden, in den Gebührensatzungen die Benutzungsgebühren als grundstücksbezogene Benutzungsgebühren zu titulieren, die nach § 6 Abs. 5 KAG NRW als öffentliche Last auf dem Grundstück ruhen. Auch sollten Mieter bzw. Pächter in den Gebührensatzungen nicht zu Gebührenschuldnern bestimmt werden, weil die Zivilgerichte dann die Grundstücksbezogenheit anzweifeln.⁴⁶

Rechtliche Überprüfung der Gebührenbescheide

Die Benutzungsgebühr ist rechtlich gesehen eine öffentliche Abgabe. Sie ist eine Geldleitung, die von einer Gemeinde oder einem Gemeindeverband als Gegenleistung für die Inanspruchnahme öffentlicher Einrichtungen und Anlagen erhoben wird.⁴⁷ Sie wird auch als Pflichtgebühr bezeichnet, weil sie zwingend zu erheben ist, wenn ein Einzelner oder eine Personengruppe einen Vorteil aus der Benutzung einer öffentlichen Einrichtung hat, wie das bei der Wasserversorgung und bei der Abwasserbeseitigung beim Grundstückseigentümer der Fall ist.

Rechtsmittel gegen Gebührenbescheide für Wasser und Abwasser sind nach §§ 68 ff. VwGO in Form des Widerspruchs und der anschließenden Anfechtungsklage möglich. Eine Anfechtungsklage ist allerdings nur zulässig, wenn zuvor das Widerspruchsverfahren durchlaufen wurde. Abweichend davon ist in Bayern ein fakultatives Rechtsbehelfsverfahren eingeführt, wobei der Gebührenpflichtige die Wahl zwischen dem Widerspruchs- oder dem sofortigen Klageverfahren hat. Nur in Niedersachsen kann sofort Anfechtungsklage erhoben werden, weil ein vorgeschaltetes Widerspruchsverfahren nicht mehr vorgeschrieben ist. Demgegenüber werden privatrechtliche Wasserentgelte von den Kartellbehörden der Länder beaufsichtigt. Bei der sogenannten „Missbrauchsaufsicht“ kontrollieren sie, ob die Wasserpreise angemessen sind. Verbraucher können ihren Wasserpreis außerdem durch ein Zivilgericht prüfen lassen.

In Deutschland gibt es nach der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 2008 mehr als 17 Mio. Wohn- und sonstige Grundstücke, davon 12 Mio. Einfamilienhäuser, 2,1 Mio. Zweifamilienhäuser und 1 Mio. Gebäude mit drei und mehr Wohnungen; hinzu kommen 6,4 Mio. Eigentumswohnungen.⁴⁸ In den letzten 10 Jahren sind weitere dazu gekommen. Es gibt nun keine Statistik darüber, wie viele Wasser- und Abwassergebührenbescheide die Gemeinden jährlich erlassen und wie viele davon auf Grundstücke mit Mietwohnungen entfallen. Angesichts der jährlich zig Millionen versandter Gebührenbescheide sind Rechtsbehelfsverfahren aber eher selten. Man kann diese Verfahren in drei Hauptgruppen einteilen: Zweifel an der veranlagten Person, fehlerhafte Bemessungsgrundlagen und überhöhte Gebühren.

Wie oben erwähnt, sind in den kommunalen Abgabensatzungen i.d.R. die Grundstückseigentümer als Gebührenpflichtige bestimmt. Nach der herrschenden Judikatur der Verwaltungsgerichtsbarkeit bestehen daran keine Bedenken, auch wenn die Eigentümer ihr Grundstück nicht selbst nutzen, sondern vermieten. Dieses Thema ist höchstrichterlich geklärt, so dass ein darauf abzielendes Rechtsbehelfsverfahren von vornherein aussichtslos ist.

Eine zweite Gruppe bilden die Verfahren wegen vermeintlich fehlerhafter Bemessungsgrundlagen. Hierzu gehören vor allem Einwendungen gegen die angesetzte Frischwassermenge. Dabei wird der gegenüber den Vorjahren erheblich gestiegene Wasserverbrauch bezweifelt und der exorbitant hohe Wasserverbrauch mit einer fehlerhaften Anzeige des Wasserzählers begründet.⁴⁹

Und schließlich kritisieren manche auch die Höhe der Wassergebühren und der Abwassergebühren. Gemeinden können ihre Gebühren nicht willkürlich festsetzen, sondern sind nach den Kommunalabgabengesetzen der Bundesländer einerseits an das Kostendeckungsprinzip und andererseits an das Kostenüberschreitungsverbot gebunden. Kosten in diesem Sinne sind die nach betriebswirtschaftlichen Grundsätzen ansatzfähigen Kosten.⁵⁰ Die Gebührensatzungen mit den Gebührenkalkulationen müssen alle Gemeinden ihrer Rechtsaufsichtsbehörde vorlegen. Diese prüft auch die festgesetzte Gebührenhöhe anhand der Kosten, die von der Gemeinde selbst in Ansatz gebracht werden. Ob die einzelnen Kostenpositionen sachgerecht oder überhöht sind, kann dabei nicht oder nur schwer identifiziert werden. Im Rahmen der Rechtsaufsicht findet so gesehen eine umfassende Kostenkontrolle in aller Regel nicht statt. Das kritisiert beispielsweise das Bundeskartellamt.⁵¹ Aus dem Grundsatz der Erforderlichkeit folgt aber, dass die Gemeinde ihrer Gebührenkalkulation nur Kosten zugrunde legen darf, die für die Leistungserbringung erforderlich sind.⁵² Nach der Rechtsprechung des BVerwG sind lediglich die Kosten bei der Gebührenbemessung nicht ansatzfähig, die „in erkennbarer Weise eine grob unangemessene Höhe erreichen, also sachlich schlechthin unvertretbar sind.“⁵³

Im Falle eines verwaltungsgerichtlichen Verfahrens prüft das Gericht die Gebührenhöhe nur bei einer ausdrücklichen Rüge. Die Monopolkommission der Bundesregierung bemängelt, dass dabei betriebswirtschaftliche Aspekte i.d.R. entweder außer Betracht bleiben oder nur aus der Perspektive und mit den Zahlen des betroffenen Unternehmens selbst beurteilt werden. Aus Sicht der Verbraucher bilde die mangelnde Transparenz über die Kosten des Wasserversorgers, die geringen Erfolgsaussichten sowie das mit komplexen und beratungsintensiven Verfahren verbundene Kostenrisiko eine erhebliche Hürde, ein Gerichtsverfahren anzustreben. Die Monopolkommission bewertet deshalb die Gebührenaufsicht durch Rechtsaufsichtsbehörden und Verwaltungsgerichte als „allenfalls bedingt wirksam“.⁵⁴ Inwieweit die Kritik der Monopolkommission berechtigt ist und ob die Wassergebühren in zulässiger Höhe festgesetzt sind oder, wie das Bundeskartellamt bei städtischen Großversorgern teilweise festgestellt hat, überhöht sind,⁵⁵ soll hier nicht weiter betrachtet werden.

Von Mieterseite her werden die Betriebskosten, wozu auch die öffentlichen Benutzungsgebühren gehören, als so genannte zweite Miete bezeichnet und entsprechend kritisiert. Allerdings sei zur Wassergebühr ein abschließender Hinweis erlaubt. Die öffentliche Wasserversorgung befindet sich in unserem Land anerkanntermaßen in einem hervorragenden Zustand. Wasser fließt überall und jederzeit aus dem Wasserhahn, und das zu durchaus maßvollem Preis. Nach den vom Statistischen Bundesamt ermittelten Entgelten für die Trinkwasserversorgung privater Haushalte kostete im Jahr 2016 im Bundesdurchschnitt ein Kubikmeter Trinkwasser 1,72 €, mit einer gewissen Bandbreite zwischen den einzelnen Gemeinden.⁵⁶ Pro Liter sind das demnach nicht einmal 0,2 Cent. Nun ist es aber so, dass mehr als zwei Drittel des im Haushalt genutzten Trinkwassers für die Körperpflege und die Toilettenspülung verwendet werden. Nur geringe Anteile nutzen wir tatsächlich zum Trinken und für die Lebensmittelzubereitung.⁵⁷ Die wenigsten trinken Leitungswasser, sondern kaufen sich ihr Trinkwasser in Flaschen. Im Fachhandel zahlt man pro Liter Wasser mindestens 60 Cent, beim Discounter noch weniger. Wer beispielsweise täglich eine Flasche Mineralwasser trinkt, zahlt bei einem Preis von 0,60 €/l dafür jährlich rd. 220 €. Für die gleiche Menge Trinkwasser aus der Leitung fällt jährlich nicht einmal 1 € an. Angesichts der guten Wasserqualität und des geringen Preises rät beispielsweise das Umweltbundesamt, seinen Durst mit Leitungswasser zu löschen.⁵⁸ Dadurch könnte man pro Person jährlich etwa 220 € sparen. Zum Vergleich: Ein durchschnittlicher Zwei-Personen-Haushalt bezahlt für die an ihn gelieferten 80 m³ Wasser pro Jahr in etwa diesen Preis.⁵⁹

Auch die Abwassergebühren werden von der Gemeinde auf der Grundlage des Kommunalabgabengesetzes in der entsprechenden Ortssatzung festgelegt. Nach dem Kostendeckungsprinzip dürfen die Erlöse der Gemeinde dabei nicht höher sein als die tatsächlichen Betriebs- und Investitionskosten, die mit der Ableitung und Behandlung der Abwässer im Entsorgungsbereich entstehen.