1. Vorbemerkungen

Für die Erschließung von Baugebieten und deren Anbindung an das vorhandene Straßennetz können Veränderungen bestehender Anbindungen oder neue Anschlüsse erforderlich werden. Vor allem für die Anbindung neuer Erschließungsstraßen an überörtliche Durchgangsstraßen (Bundes-, Landes- oder Kreisstraßen) oder an stark befahrene sonstige Innerortsstraßen bietet sich statt einer Kreuzung oder einer Einmündung auch der Bau eines Kreisverkehrs an. Für den umgangssprachlich auch als Kreisel bezeichneten Kreisverkehr werden in den Fachveröffentlichungen verschiedene Begriffe verwendet. Während die Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen – FGSV – im Merkblatt Ausgabe 1998 noch den Begriff „Kreisverkehrsplatz“ verwendet, heißt es in der neuen Ausgabe 2006 jetzt „Kreisverkehr“. In der Fachliteratur ist auch von „Kreisverkehrsanlagen“ zu lesen¹). Nachdem die FGSV sozusagen das amtliche Sprachrohr ist, wird in diesem Aufsatz ebenfalls deren neue Bezeichnung „Kreisverkehr“ verwendet.

Nach den Erfahrungen aus Frankreich und aus England hat der Kreisverkehr seit Ende der 1980er Jahre auch in Deutschland wieder an Bedeutung gewonnen. Das hat mehrere positive Effekte: Weniger Unfälle, guter Verkehrsablauf, vorteilhafte Einbindung in das Straßenumfeld bei kostengünstiger Lösung. Inzwischen wurden mehrere Tausend Kreisverkehre gebaut, meistens so genannte „Kleine Kreisverkehre“. Im deutschen Vorschriftenwerk wird der Kreisverkehr direkt nur in der am 1.2.2001 in Kraft getretenen Neuregelung des § 9a StVO für das Verhalten im und am Kreisverkehr erwähnt, während in den Straßengesetzen das Wort „Kreisverkehr“ nicht auftaucht. Das hat schon die Frage aufgeworfen, ob der Kreisverkehr im Straßenrecht überhaupt vorkommt. Für die Bauausführung sind die technischen Straßenbaurichtlinien maßgebend²). Aus dem Bau eines Kreisverkehrs können sich womöglich auch Auswirkungen auf das Erschließungsbeitragsrecht ergeben, was Gegenstand dieser Abhandlung ist³).

2. Der Kreisverkehr in der Straßenbautechnik

2.1 Ausgangsüberlegungen

Wenn im Zusammenhang mit der erstmaligen Herstellung von Erschließungsstraßen ein Kreisverkehr gebaut wird, stellt sich auch die Frage, ob und ggf. wie dessen Kosten in der Beitragsabrechung „unterzubringen“ sind. Bevor man sich aber diesbezügliche Gedanken macht, ist zunächst einmal zu klären, was ein Kreisverkehr im straßenbautechnischen Sinne ist. Ausgangspunkt dieser Überlegungen ist die herkömmliche Straßeneinmündung, bei der an einer bestimmten Stelle einer selbstständigen Straße eine andere Straße einmündet. Die einmündende Straße endet an der äußeren Begrenzung der aufnehmenden Straße und ist deshalb an keiner Stelle deren Bestandteil. Wird die einmündende Straße erst zu einem späteren Zeitpunkt als die aufnehmende Straße hergestellt, verändert sich an der vorhandenen Straße – abgesehen von gewissen unbedeutenden einmündungsbedingten Umbauten – bautechnisch nichts.

Wenn sich zwei selbstständige Straßen aufeinander zubewegen und übereinander hinweglaufend wieder voneinander entfernen, treffen sie sich in ihrem Schnittpunkt auf einer gemeinsamen Fläche. Weil das auf einer plangleichen Ebene ist, lässt sich nicht ohne weiteres feststellen, ob die gemeinsame überbaute Fläche Teil der einen oder Teil der anderen Straße ist. Die insoweit gemeinsame Schnittfläche beider Straßen bildet eine Kreuzung⁴). Im Straßenbau wird eine Kreuzung als ein Knotenpunkt definiert, der mindestens drei Knotenpunktarme besitzt und von zwei durchgehend befahrbaren Straßen gebildet wird. Eine Kreuzung auf unterschiedlichem Niveau wird als planfreier Knoten bezeichnet. Die bekannteste Form ist das Autobahnkreuz. Nicht zu verwechseln ist ein Knotenpunkt, der sich hauptsächlich mit den straßenbaulichen Gegebenheiten einer Kreuzung beschäftigt, mit einem Verkehrsknoten, der eine Verkehrskreuzung mit dem dazugehörigen Umfeld beschreibt.

Einmündungen und Kreuzungen sind in jeder Gemeinde zahlreich vorhandene Straßenbestandteile ohne besondere technische oder rechtliche Schwierigkeiten. Sie sind im Erschließungsbeitragsrecht problemlos abzurechnen, was an dieser Stelle als bekannt vorausgesetzt wird, weshalb sich auch weitere Ausführungen dazu erübrigen. Wie ist es aber nun mit einem Kreisverkehr? Ist ein Kreisverkehr rechtlich und technisch gesehen ein Sonderbauwerk? Oder eine besondere Art einer Einmündung oder Kreuzung? Die Antworten auf diese Fragen ergeben sich in erster Linie aus der Straßenbautechnik. Die bauliche Anlage, die der Verknüpfung zweier oder mehrerer Straßen dient, wird als Knotenpunkt bezeichnet. Die Einmündung ist ein Knotenpunkt, bei dem eine Straße an eine durchgehende Straße angeschlossen wird. Die Kreuzung ist ein Knotenpunkt mit mehr als drei Knotenpunktarmen, die mindestens zwei durchgehend befahrbare Straßen bilden. Eine spezielle Knotenpunktform ist der Kreisverkehr, der drei oder mehr Knotenpunktarme über eine im Richtungsverkehr befahrbare Kreisfahrbahn gleichrangig miteinander verknüpft. Bei einem plangleichen Knotenpunkt teilen sich mehrere, untereinander in Konflikt stehende Verkehrsströme eine gemeinsame Knotenpunktfläche. Einflussparameter sind Kategorie der Straßen des Knotenpunkts, Verkehrsart, Verkehrsstärke und örtliche Einflüsse. Die wesentlichen Vorgaben für die Grundform eines Knotenpunkts resultieren aus der maßgebenden Funktion der zusammentreffenden Straßen, den Straßenquerschnitten und der generellen Form.

2.2 Prinziplösungen für Knotenpunkte

Knotenpunkte sind die Schnittpunkte der Verkehrsadern. Neben den vorfahrtgeregelten und den lichtsignaltechnisch geregelten Kreuzungen und Einmündungen erlebt seit einiger Zeit eine weitere Knotenpunktform eine „Renaissance“: der Kreisverkehr. Insbesondere der Kleine Kreisverkehr ist „in". Das Prinzip des Kreisverkehrs ermöglicht eine einfache und übersichtliche Verkehrsführung. Die Kreuzung von Verkehrsströmen und die Lenkung von Verkehrsteilnehmern aus verschiedenen Richtungen mit unterschiedlichen Zielen ist mit weniger Konfliktpunkten als an Kreuzungen oder Einmündungen möglich.

Bei der Planung einer Einmündung oder Kreuzung ist zu entscheiden, welche geometrische Form der Knotenpunkt haben soll. Nach den Richtlinien für die Anlage von Straßen, Teil: Knotenpunkte, Abschnitt 1: Plangleiche Knotenpunkte – RAS-K-1 Ausgabe 1988 – ergeben sich die für plangleiche Knotenpunkte generell anwendbaren Grundformen I bis VII. Für die Überlegungen in dieser Abhandlung sind nur die Grundformen I und VII relevant. Grundform I entsteht, wenn in einem Knotenpunkt zwei zweistreifige Straßen zusammentreffen. Grundform VII entsteht, wenn drei oder mehr Knotenpunktarme über einen im Richtungsverkehr befahrbaren Kreisverkehr gleichrangig und in der Regel ohne Lichtsignalanlage miteinander verknüpft werden. Im Kreisverkehr erfolgen alle Fahrbewegungen in der Reihenfolge Rechtseinbiegen – Verflechten – Rechtsabbiegen.

Ein Kreisverkehr ist verkehrstechnisch gesehen demnach eine besonders gestaltete Kreuzung oder Einmündung i.S. von § 12 Abs. 1 FStrG bzw. Landesstraßengesetz, z.B. § 29 Abs. 1 StrG BW⁵). Zwar findet sich das Wort „Kreisverkehr“ weder im FStrG noch in den Landesstraßengesetzen, was allerdings den Kreisverkehr insoweit nicht rechtlos macht, weil er sowieso nur eine technisch besondere Form eines Knotenpunktes ist. Insoweit ist in den Straßengesetzen bezüglich des Kreisverkehrs auch keine Lücke erkennbar. Vor Ort lautet deshalb die Frage: Normale Kreuzung oder Kreisverkehr?⁶) Der Kreisverkehr hat den Vorteil, dass er weniger Konfliktpunkte als eine Kreuzung hat. Bei der vergleichenden Bewertung von Einzelknotenpunkten soll der Kreisverkehr wegen der unbestreitbaren Vorteile häufig die bevorzugte Knotenpunktart sein. Der Kleine Kreisverkehr dürfte sich weiterhin als ganz normale Knotenpunktart etablieren⁷).

Wesentliche Gestaltungselemente des Kreisverkehrs sind die Kreisinsel, die Kreisfahrbahn und die Fahrbahnteiler⁸). Dabei ist die Kreisinsel der Bereich, der von Fahrzeugen im Regelfall nicht überfahren werden darf; sie dient der Umlenkung des geradeaus fahrenden Fahrzeugs. Die Kreisfahrbahn ist die Fahrbahn des Kreisverkehrs, die zum Umfahren der Kreisinsel genutzt wird. Sie kann, besonders innerörtlich, in einen gepflasterten Innenring und einen asphaltierten Außenring gegliedert sein. Die Fahrbahnteiler sind meist baulich ausgeführte Inseln zwischen den Zu- und Ausfahrten. Sie dienen der Trennung der Zu- und Ausfahrten, als Überquerungshilfen für Fußgänger und Radfahrer sowie als Standorte für Verkehrszeichen.

2.3 Die verschiedenen Formen des Kreisverkehrs

Man unterscheidet beim Kreisverkehr die folgenden Varianten:⁹)

Mini-Kreisverkehr: Ein solcher Kreisverkehr ist gekennzeichnet durch eine überfahrbare Kreisinsel und einen Außendurchmesser von mindestens 13 m und maximal 22 m. Er bietet optimale Mobilität auf engstem Raum und ist ein Sonderfall für den innerstädtischen Bereich¹⁰).

Kleiner Kreisverkehr: Dieser Kreisverkehr mit einspuriger Verkehrsführung ist die Standardlösung. Er besitzt eine nicht überfahrbare Kreisinsel, eine einstreifige Kreisfahrbahn und einen Außendurchmesser zwischen 26 m und 40 m.

Großer Kreisverkehr: Ein großer Kreisverkehr ist zwei- oder mehrstreifig und verfügt über eine Kreisfahrbahn mit einem Außendurchmesser von mehr als 45 m. Er wird normalerweise nur außerorts gebaut.

Für die innerörtliche Erschließung spielen nur der Mini-Kreisverkehr und der Kleine Kreisverkehr eine Rolle und können Fragen zum Erschließungsbeitragsrecht aufwerfen.

Der Kreisverkehr besitzt unter bestimmten Randbedingungen Vorteile gegenüber herkömmlichen Kreuzungen und Einmündungen¹¹). Dieses fand seinen Niederschlag in einem Allgemeinen Rundschreiben des Bundesministeriums für Verkehr im Jahr 1995. Dort wurden Regelungen für den Einsatz von Kreisverkehren im Außerortsbereich getroffen. Aufgrund der dabei gewonnenen überaus positiven Erfahrungen hat das Bundesverkehrsministerium im Jahr 1998 das von der FGSV erarbeitete „Merkblatt für die Anlage von kleinen Kreisverkehrsplätzen“ verbindlich für Bundesstraßen eingeführt¹²). Dem sind auch die Bundesländer gefolgt, beispielsweise Brandenburg mit dem Runderlass des Ministeriums für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr vom 2.2.1999¹³). Das überarbeitete „Merkblatt für die Anlage von Kreisverkehren“ liegt nun in der Ausgabe 2006 vor. Heute ist der Kreisverkehr eine anerkannte Möglichkeit der Knotenpunktgestaltung innerorts wie außerorts. Insbesondere ist i.d.R. weniger Fläche zu versiegeln, da auf zusätzliche Abbiegespuren verzichtet werden kann¹⁴). Die Baukosten eines Kreisverkehrs entsprechen etwa denen einer vergleichbaren Kreuzung¹⁵).

3. Ist der Kreisverkehr eine selbstständige Erschließungsanlage?

3.1 Der Kreisverkehr ist eine Kreuzungsvariante

Wie bereits erwähnt, ist der Kreisverkehr eine der möglichen Formen eines Knotenpunkts und im Ergebnis mit einer Kreuzung oder einer Einmündung vergleichbar¹⁶). Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof bezeichnet den Kreisverkehr in einem Berufungsverfahren über eine Planfeststellung als eine Variante des Kreuzungsbaus. Mit diesem Urteil liegt eine Entscheidung zum sachlichen Straßenrecht vor¹⁷). Nun ist bisher noch niemand auf die Idee gekommen, eine Kreuzung als eine selbstständige Erschließungsanlage zu bezeichnen. Auf einer Kreuzung treffen sich mehrere selbstständige Straßen auf einer gemeinsamen Straßenfläche. Straßenbaulastträger der Kreuzung ist i.d.R. der Träger der Straßenbaulast der höherklassigen Straße.

Wenn nun eine Kreuzung unbestrittenermaßen keine selbstständige Erschließungsanlage ist, muss man konsequenterweise das auch für den Kreisverkehr annehmen¹⁸). Denn der Kreisverkehr ist – genauso wie eine Kreuzung – eine besondere Form eines Knotenpunktes mit durchaus vergleichbarer Grundstruktur. Bei der Kreuzung treffen sich 4 Knotenpunktarme und bilden auf ihrer Schnittfläche ein Rechteck. Beim Kreisverkehr treffen sich ebenfalls mehrere (meistens 4) Knotenpunktarme und bilden auf ihrer Schnittfläche einen Kreis. Die gemeinsame Schnittfläche der Kreuzung kann geradeaus überfahren werden, beim Kreisverkehr wird man bei der Geradeausfahrt infolge der Kreisinsel in einem Linksbogen umgelenkt, was die Geschwindigkeit reduzieren soll¹⁹). In Kreisverkehren ergibt sich also ein anderer Fahrverlauf als an Kreuzungen. Während an Kreuzungen Geradeausfahrer keinen Richtungswechsel vornehmen müssen und Abbieger mit einer Fahrtrichtungsänderung ihre neue Fahrtrichtung wählen, sind an Kreisverkehren für alle Fahrzeuge drei Fahrtrichtungswechsel erforderlich. Durch die Führung der Fahrbahn um eine nicht überfahrbare Mittelinsel – auch die Mittelinsel des Mini-Kreisverkehrs darf normalerweise nicht überfahren werden – entsteht ein Versatz zur geradeaus gerichteten Fahrt an Kreuzungen.

3.2 Der Kreisverkehr hat keine trennende Wirkung

Genauso wie eine Kreuzung nicht als trennendes Element der sich treffenden Straßen in Erscheinung tritt, trennt auch der Kreisverkehr die einzelnen Straßen nicht voneinander – im Gegenteil, er verbindet sie durch seine Kreisfahrbahn miteinander.

Verläuft beispielsweise eine Kreisstraße durch den Innerortsbereich einer Gemeinde, so handelt es sich bei dieser Kreisstraße in ihrem gesamten Verlauf um eine einheitliche zusammenhängende Straße, die durch Kreuzungen im Verlauf der Straße nicht in verschiedene Straßenteile zerstückelt wird. Es ist demnach nicht so, dass hinter einer Kreuzung mit einer anderen Straße die Kreisstraße von Neuem beginnt²⁰). Auch wenn infolge des Anschlusses einer neuen Anbaustraße eine neue Einmündung in die Kreisstraße entsteht, ändert sich dadurch an der Einheitlichkeit der Kreisstraße nichts. Das gilt natürlich genauso, wenn aus einer vorhandenen Einmündung infolge des Anschlusses einer weiteren Gemeindestraße auf der gegenüberliegenden Seite nunmehr eine Kreuzung zweier Gemeindestraßen mit der Kreisstraße entsteht. Sofern nun aber wegen neuer Gemeindestraßen anstelle einer Einmündung oder einer Kreuzung ein Kreisverkehr gebaut wird, der flächenmäßig weitgehend auf der Kreisstraße liegt, vermag dieser Kreisverkehr die bestehende einheitliche Kreisstraße gleichfalls nicht in zwei selbstständige Teile einer zuvor einheitlichen Kreisstraße zu trennen. Im Gegenteil: Der Kreisverkehr ist Bestandteil der Kreisstraße. Wenn schon eine „normale“ Kreuzung eine einheitliche Straße nicht in verschiedene rechtlich selbstständige Teile trennt, warum soll dann durch den Bau eines Kreisverkehrs, der zudem Bestandteil der Kreisstraße ist, und der in die Straßenbaulast des Kreises fällt, ein anderes Ergebnis zustande kommen? Die einheitliche Kreisstraße ändert so oder so weder etwas an ihrem Verlauf noch an ihrer rechtlichen Situation²¹).

Auch die im Erschließungsbeitragsrecht maßgebliche „natürliche Betrachtungsweise“ zerteilt eine zuvor einheitliche Straße wegen eines neuen Kreisverkehrs nicht in zwei getrennte Straßen. Wer auf einer geradeaus führenden einheitlich breiten Straße einen Kreisverkehr durchfahren hat, wird nach der „natürlichen Betrachtungsweise“ kaum davon ausgehen, dass die Straße hinter dem Kreisverkehr eine gänzlich andere sein soll. Wegen des Kreisverkehrs wird ein einheitlicher Straßenzug nicht unterbrochen. Weil der Kreisverkehr kein Platz ist, enden die verschiedenen Straßen dort nicht, sondern werden fortgeführt²²).

3.3 Der Kreisverkehr ist keine selbstständige Erschließungsanlage

Die „natürliche Betrachtungsweise“ vermag auch nichts dafür herzugeben, einen Kreisverkehr als selbstständige Erschließungsanlage zu qualifizieren, denn dafür sind keine Anhaltspunkte ersichtlich. Eine selbstständige Erschließungsanlage ist danach grundsätzlich jeder Straßenzug, den der unbefangene Beobachter bei natürlicher Betrachtungsweise als selbstständiges, von anderen Straßen abgegrenztes Element des gemeindlichen Straßenverkehrsnetzes ansieht. Maßgebend soll das durch die tatsächlichen Gegebenheiten geprägte Erscheinungsbild sein. Diese Aussage bezeichnet indes nur die Regel und lässt Raum für eine abweichende Betrachtung im Einzelfall²³). Bei einem Außendurchmesser von ca. 26-40 m erreicht der Kleine Kreisverkehr in etwa die Maße der Diagonalen einer größeren Kreuzung. Man könnte also auf einer derartigen Kreuzung ohne weiteres einen Kleinen Kreisverkehr unterbringen. Auch beim Vergleich mit einer Stichstraße, von deren Selbstständigkeit regelmäßig erst ab ca. 100 m Länge ausgegangen wird, muss man feststellen, dass der Kreisverkehr auch insoweit keine Merkmale einer Selbstständigkeit erkennen lässt. Sein Durchmesser liegt weiter unter der Hälfte der Ausdehnung einer derart verselbstständigten Stichstraße.

Der Kreisverkehr ist zwar teilweise nicht befahrbar, nämlich auf der Kreisinsel, das aber auch nur beim Kleinen Kreisverkehr. Beim Mini-Kreisverkehr ist das schon wieder anders, der von besonders großen Fahrzeugen nur passiert werden kann, wenn sie die Mittelinsel überfahren. Eine Links- oder eine Rechtsabbiegespur in einer Straße ist gleichfalls Bestandteil einer Straße und auch keine selbstständige Erschließungsanlage. Eine derartige Abbiegespur ist lediglich unselbstständiger Bestandteil der Erschließungsanlage „Straße“. Dass beim Kleinen Kreisverkehr ein einzelner Bestandteil, nämlich die Kreisinsel, nicht befahrbar ist, ist kein Indiz dafür, dass der Kreisverkehr selbstständig sein soll. Eine teilweise Unbefahrbarkeit eines Straßenbestandteils führt nämlich nicht dazu, dass sich dieser Straßenbestandteil verselbstständigt. Auch andere Straßenbestandteile sind nicht befahrbar, wie Ausfahrkeile, Fahrbahnteiler oder Sperrflächen, die ebenso wie die Kreisinsel zur Verkehrslenkung notwendig sind. Dass man wegen der runden Kreisfahrbahn nicht geradeaus weiterfahren kann, spricht kaum für die Selbstständigkeit. Denn ein Linksabbieger kann an einer Kreuzung auch nicht geradeaus fahren – er muss vielmehr einen Bogen nach links machen. Allein aus der Fahrtrichtung kann man demnach keinen Rückschluss auf selbstständig oder unselbstständig ziehen.

Womöglich könnte man meinen, der Kreisverkehr sei eine selbstständige Erschließungsanlage, weil er im seitherigen amtlichen Sprachgebrauch als „Kreisverkehrsplatz“ bezeichnet wurde. Ein „Kreisverkehrsplatz“ mit dem Wortbestandteil „Platz“ könnte zwar eine augenscheinliche Selbstständigkeit suggerieren, weil ein „Platz“ durchaus etwas selbstständiges sein könnte. Allerdings dürfte die seitherige Bezeichnung eher unpassend gewesen sein, weil der Kreisverkehr keinen „Platz“ darstellt, sondern vielmehr eine mehrere Straßen verbindende besondere Knotenpunktform ist. Insbesondere ist ein Kreisverkehr in der hier behandelten Form kein Platz i.S. von § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB, weil er nicht zum Anbau bestimmt ist.

3.4 Der Kreisverkehr ist keine selbstständige beitragsfähige Erschließungsanlage

Ein Kreisverkehr ist vor allem keine eigenständige beitragsfähige Erschließungsanlage i.S. des § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB. Er erschließt nämlich keine Baugrundstücke²⁴). Insoweit scheint Thielmann²⁵) in einem Teilaspekt von einem anderen Sachverhalt auszugehen, nämlich von einen „echten Platz“, um den ein kreisförmiger Verkehr herumführt. Das aber ist kein Kreisverkehr, sondern eher eine Ringstraße um einen bebaubaren Platz. Mit einem Kreisverkehr in der hier abgehandelten Form hat das aber nichts zu tun. Dass ein Kreisverkehr keine Baugrundstücke erschließt, ist schon daraus erkennbar, dass aus einem angrenzenden Grundstück weder unmittelbar in den Kreisverkehr gefahren werden kann noch eine Zufahrt aus dem Kreisverkehr zu einem Grundstück möglich ist. Das könnte allenfalls bei einem sehr großen Gewerbegrundstück mit einer eigenen Ausfahrt aus dem Kreisverkehr denkbar sein. Weil auf der Kreisfahrbahn gemäß § 9a Abs. 1 Satz 3 StVO Halteverbot herrscht, liegt noch nicht einmal das Kriterium des „Heranfahrenkönnens“ vor. Es kann nämlich nicht auf dem Kreisverkehr angehalten und von da ab ein Grundstück betreten werden. Ein Kreisverkehr verbindet lediglich solche Straßen miteinander, die ihrerseits Anbaustraßen sind oder sein können. Das ist genauso wie bei einer Kreuzung, die auch keine selbstständige Erschließungsanlage ist. Somit ist festzuhalten, dass Kreuzung und Kreisverkehr zwei verschiedene Formen von Knotenpunkten sind und straßenrechtlich gleich behandelt werden. Dann muss man aber auch logischerweise feststellen, dass beide Knotenpunktformen erschließungsbeitragsrechtlich nicht unterschiedlich behandelt werden können.

Man muss sich die Sache auch einmal von der Notwendigkeit eines Kreisverkehrs her betrachten. Was sind die Gründe für den Bau eines Kreisverkehrs? Meistens wird eine bestehende Kreuzung umgebaut, um die Verkehrssituation zu verbessern. Warum soll sich dadurch die Straßensituation von der verbindenden Kreuzung in einen trennenden Kreisverkehr ändern? Ein weiterer Fall ist der Anschluss einer neuen Erschließungsstraße an eine vorhandene Straße. Hier kann anstelle einer Einmündung oder einer Kreuzung ein Kreisverkehr in Frage kommen. Auch hier ändert sich an der vorhandenen Straße rechtlich gesehen nichts. Der dritte Fall für den Bau eines Kreisverkehrs ist die gleichzeitige Herstellung mehrerer neuer Straßen, die nicht über eine Kreuzung oder eine Einmündung, sondern über einen Kreisverkehr miteinander verbunden werden. Das ist auch bei Erschließungsstraßen eines Neubaugebiets möglich.

Ganz deutlich – dass der Kreisverkehr keine selbstständige Erschließungsanlage ist – wird es vollends, wenn man den Mini-Kreisverkehr betrachtet. Er ist geradezu der typische Fall für den Umbau einer bestehenden Kreuzung oder Einmündung auf engstem Raum ohne bauliche Vergrößerung der bestehenden Kreuzungs- oder Einmündungsfläche. Vielmehr wird hierbei die bestehende Einmündungs- oder Kreuzungsfläche lediglich neu gestaltet. Das kann einerseits nur durch das Aufmalen einer Kreisfahrbahn und einer Kreisinsel geschehen. Es kann aber auch eine ca. 4 cm hohe Kreisinsel modelliert werden. Der Mini-Kreisverkehr ist dadurch gekennzeichnet, dass der normale Fahrverkehr die Kreisinsel umfahren muss, während Busse oder größere Lastkraftwagen wegen des geringen Durchmessers des Kreisverkehrs die Kreisinsel zwingend überfahren müssen. Ein derartiger Mini-Kreisverkehr dürfte auch für die Verbindung neuer Erschließungsstraßen möglich sein.

3.5 Die StVO gibt nichts her für die Selbstständigkeit

Zur Begründung der Selbstständigkeit eines Kreisverkehrs wird vereinzelt auch auf § 9a StVO verwiesen. Dort habe der Verordnungsgeber zum Ausdruck gebracht, dass ein Kreisverkehr über eine eigenständige Fahrbahn, die Kreisfahrbahn, verfüge. Unabhängig hiervon erfülle der Kreisverkehr gegenüber den von ihm abzweigenden Straßen eine besondere Funktion. Er diene gleichsam wie eine Ampel der Verkehrslenkung bzw. der Erhöhung der Verkehrssicherheit, was bereits für sich die Einordnung als selbstständige Verkehrsanlage zumindest nahe lege²⁶). Diese Argumentation vermag jedoch nicht zu überzeugen. Es wird nämlich verkannt, dass die Straßenverkehrsordnung, erlassen aufgrund der Ermächtigung des § 6 Abs. 1 Straßenverkehrsgesetz, Vorschriften über das Verhalten im Verkehr enthält und sich nicht zur rechtlichen oder technischen Situation von Straßen äußert. Insbesondere ergibt sich aus § 9a StVO nicht, dass der Kreisverkehr über eine eigenständige Fahrbahn verfügt. Vielmehr regelt § 9a Abs. 1 Satz 1 StVO, dass der Verkehr auf der Kreisfahrbahn Vorfahrt hat – es ist also nur eine Vorschrift zur Verkehrsregelung. Etwas anderes ist auch aus der Begründung zur Änderungsverordnung²⁷) nicht zu entnehmen²⁸). Zudem lässt § 9a Abs. 2 Sätze 2 und 3 StVO sogar ausdrücklich das Überfahren der Mittelinsel durch besonders große Fahrzeuge zu. Die Mittelinsel ist nur zur Verkehrslenkung erforderlich, genauso wie z.B. ein Fahrbahnteiler in Form eines Tropfens. Auch ein Fahrbahnteiler zur Verkehrslenkung führt nicht dazu, dass eine Kreuzung sich deshalb verselbstständigt. Der straßenverkehrsrechtliche Begriff des Kreisverkehrs aus § 9a StVO ist demnach für das Straßenrecht und das Erschließungsbeitragsrecht nicht vorgreiflich.

Die vorstehenden Ausführungen machen deutlich, dass ein Kreisverkehr einerseits keine selbstständige Erschließungsanlage ist und er andererseits eine besondere Knotenpunktform darstellt. Egal ob Einmündung, Kreuzung oder Kreisverkehr – mit jeder dieser Knotenpunktformen werden verschiedene Straßen miteinander verbunden. Hier wird auch aus der natürlichen Betrachtungsweise erkennbar, dass eine selbstständige Straße nach einem Kreisverkehr nicht von neuem beginnt, sondern weiterführt. Ein Kreisverkehr teilt eine einheitliche Erschließungsanlage nicht, wenn die einmündenden Teile der Straße identische Breite und Ausstattung aufweisen und der Kreisverkehr diese prägenden Merkmale übernimmt²⁹).

Schließlich noch eine etwas bildliche Betrachtungsweise. Würde man den Schnittpunkt der beiden Diagonalen einer Kreuzung kreisförmig nach außen aufweiten, und die einzelnen Richtungsfahrbahnen würden dabei nach außen gedrückt, hätte man im Ergebnis eine Kreisinsel mit einer Kreisfahrbahn gestaltet. Kreuzung und Kreisverkehr sind so gesehen durchaus vergleichbar.

4. Planungsrechtliche Vorschriften

Der Straßenbaulastträger plant, baut, betreibt und erneuert den Kreisverkehr und genehmigt Maßnahmen, die aus der Veranlassung Dritter resultieren. Ein Kreisverkehr ist keine eigenständige Verkehrsanlage, sondern Bestandteil einer Bundes-, Landes-, Kreis- oder Gemeindestraße. Er unterliegt damit je nach Straßenklassifizierung dem Bundesfernstraßengesetz oder dem Straßengesetz eines Landes. In den vorgenannten Gesetzen sind die Ansätze zum Neubau oder der Änderung von Knotenpunkten enthalten. Beabsichtigt eine Gemeinde, eine Straße an das übergeordnete Straßennetz anzuschließen, so ist von einseitiger Veranlassung auszugehen; d.h. die Gemeinde hat die Baukosten gemäß § 12 Abs. 1 FStrG bzw. der entsprechenden Regelung gemäß Landesstraßengesetz in vollem Umfang zu übernehmen. Werden mehrere öffentliche Straßen gleichzeitig neu angelegt und mit einem Kreisverkehr verknüpft, so beteiligen sich die Baulastträger aufgrund mehrseitiger Veranlassung im Verhältnis der Fahrbahnbreiten an den entstehenden Baukosten nach Maßgabe des § 12 Abs. 2 FStrG bzw. Landesstraßengesetz. Die Ermittlung und Aufteilung der Kosten an Bundesstraßen richtet sich nach den Straßenkreuzungsrichtlinien des Bundesverkehrsministeriums, die auch für Landes-, Kreis- und Gemeindestraßen entsprechend angewandt werden können.

Jede Veränderung im Straßenzug – und damit auch der Bau eines Kreisverkehrs – innerhalb einer klassifizierten Straße benötigt eine baurechtliche Genehmigung. Diese wird durch die Planfeststellung, die Plangenehmigung, die Freistellung von der Planfeststellung oder durch einen Bebauungsplan ausgesprochen. Ein Bebauungsplan nach BauGB ersetzt die Planfeststellung³⁰). Deshalb wird den Gemeinden empfohlen, dass im Bebauungsplan nicht nur die neue Erschließungsstraße, sondern auch der zu ändernde Straßenbereich mit dem Kreisverkehr enthalten ist. Ein Kreisverkehr kann in einem isolierten Bebauungsplanverfahren nach § 30 Abs. 3 BauGB festgesetzt werden³¹). Eine isolierte Straßenplanung kann aber nicht Gegenstand eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans sein³²).

5. Kreisverkehr zur Anbindung einer Anbaustraße an eine vorhandene Straße

Ein Kreisverkehr kann dann erschließungsbeitragsrechtliche Auswirkungen haben, wenn er wegen der Anbindung einer neuen Anbaustraße an eine klassifizierte Straße gebaut wird. Der Kreisverkehr ist zwar selbst keine Anbaustraße i.S. von § 127 Abs. 2 Nr. 1 BauGB und auch keine Sammelstraße i.S. von § 127 Abs. 2 Nr. 3 BauGB. Er dient aber der Verbindung mit dem vorhandenen Straßennetz derart, dass eine neue Anbaustraße an eine bestehende Straße angebunden werden soll. Ist es wegen der Anbindung einer neuen Anbaustraße erforderlich, dass auf der vorhandenen Straße eine Stau- oder Abbiegespur gebaut werden muss, fallen deren Kosten der Gemeinde zur Last und sind beitragsfähiger Erschließungsaufwand für die hinzukommende Anbaustraße³³). Wird nun aber anstatt einer Abbiegespur in der vorhandenen Straße – auf Drängen der Straßenbauverwaltung oder auf Wunsch der Gemeinde – ein Kreisverkehr gebaut, ist das rechtlich gesehen das gleiche³⁴). In beiden Fällen wird nämlich ein Knotenpunkt gestaltet. Ob dieser Knotenpunkt technisch als Kreuzung, Einmündung oder als Kreisverkehr ausgebildet wird, ist kein Unterschied³⁵). Die Mehrkosten eines neuen Kreisverkehrs werden durch das Entfallen von sonst erforderlichen Abbiegespuren kompensiert. Zudem fällt es in das Ermessen der Gemeinde, welche Knotenpunktform sie wählt.

Soll durch den neuen Kreisverkehr gleichzeitig aber auch die Verkehrssituation auf der vorhandenen Straße verbessert werden, wäre es jedoch nicht gerechtfertigt, die hinzukommende Anbaustraße mit den vollen Kosten zu belasten. Bei einer derartigen Konstellation müssten die Kosten vielmehr interessensgerecht auf die beteiligten Straßen aufgeteilt werden und wären nur teilweise erschließungsbeitragsfähig.

Die Kosten von Abbiegespuren – und dementsprechend auch diejenigen des Kreisverkehrs – können nach herrschender Rechtsprechung nur der in diesen einmündenden Anbaustraße angelastet werden³⁶). Auf weitere Straßen, die von der einmündenden Anbaustraße abzweigen, ist der Aufwand nicht umlegbar. Dieser von der Rechtsprechung aufgestellte Grundsatz würde allerdings dann zu fragwürdigen Beitragsbelastungen führen, wenn die einmündende neue Straße relativ kurz ist, der eigentliche Grund für den Bau eines Kreisverkehrs aber in den mittelbar begünstigten Grundstücken zu suchen ist, weil aus dem „rückwärtigen“ Teil eines Erschließungsgebiets der überwiegende Fahrzeugverkehr kommt.

Eine Einbeziehung der mittelbar angeschlossenen Straßen ist nur dann möglich, wenn es sich bei den weiteren Straßen um unselbstständige Stichstraßen handelt, die auf die einmündende Anbaustraße angewiesen und als deren unselbstständige Anhängsel zu werten sind. Gleiches gilt bei einer Erschließungseinheit i.S. von § 130 Abs. 2 Satz 3 BauGB, was in Baden-Württemberg über die Abrechnungseinheit nach § 37 Abs. 3 KAG erleichtert ist.

Kosten für einen Kreisverkehr sollen allerdings dann nicht zum notwendigen Aufwand nach § 128 Abs. 1 Nr. 2 BauGB gehören, wenn ein Baugebiet, dessen Erschließung der Kreisverkehr dient, auch von anderer Seite über Gemeindestraßen angefahren werden kann und insoweit bereits anderweitig erschlossen ist³⁷).

Damit bleibt festzuhalten: Wird im Zuge des Neubaus einer Anbaustraße zur Verbindung mit einer vorhandenen Straße anstelle einer Kreuzung oder Einmündung ein Kreisverkehr gebaut, sind dessen Kosten der hinzukommenden Straße anzulasten und dementsprechend dem Erschließungsaufwand zuzurechnen. Kein beitragsfähiger Erschließungsaufwand ist hingegen die Ablösungssumme nach § 13 Abs. 3 FStrG bzw. Landesstraßengesetz an den Straßenbaulastträger für die spätere Unterhaltungs- und Erneuerungslast des Kreisverkehrs.

6. Ein Kreisverkehr zur Verbindung neuer Erschließungsstraßen

Problemlos ist der Kreisverkehr im Zusammenhang mit mehreren jeweils neu hergestellten Erschließungsstraßen³⁸). Sofern hierbei die durch den Kreisverkehr miteinander verbundenen Straßen getrennt abgerechnet werden, sind die Kosten des Kreisverkehrs den jeweiligen Straßen im Verhältnis der Fahrbahnbreiten zuzuteilen, so wie das bei einer „normalen“ Kreuzung auch der Fall ist³⁹). Hier kann auf die Regelung im Straßengesetz für die Kostenverteilung bei Kreuzungen zurückgegriffen werden, z.B. § 34 Abs. 2 StrWG NRW. Werden beispielsweise vier gleich breite Anbaustraßen durch einen Kreisverkehr verbunden, werden dessen Baukosten je zu einem Viertel den Anbaustraßen zugerechnet. Noch einfacher ist die Kostenumlage bei einer Erschließungseinheit, in Baden-Württemberg Abrechnungseinheit genannt. Hier werden die Baukosten des Kreisverkehrs in die Gesamtabrechnungssumme einbezogen und auf alle beitragspflichtigen Grundstücke verteilt.

Die Annahme, dass ein Grundstück einzig durch einen Kreisverkehr erschlossen wird, ist bei den hier zu betrachtenden Mini-Kreisverkehren und den Kleinen Kreisverkehren außerhalb jeder Realität. Denn ein Kreisverkehr bietet von seiner Funktion her den angrenzenden Grundstücken keine direkte Zufahrt und erschließt sie daher nicht. Der Kreisverkehr ist zur Verbindung von Fahrstraßen konzipiert – so gesehen können nicht befahrbare Wohnwege auch niemals in einen Kreisverkehr münden.

7. Schlussbetrachtung

Das Thema „Kreisverkehr“ macht bei näherer Betrachtung bezüglich des Erschließungsbeitrags keine besonderen Schwierigkeiten. Dass ein Kreisverkehr bautechnisch und straßenrechtlich gesehen lediglich eine besondere Form einer Kreuzung oder Einmündung ist, wird in der straßenrechtlichen Literatur ohne weiteres angenommen⁴⁰). Auch wenn man sich einen so genannten Mini-Kreisverkehr ansieht, zeigt sich das überdeutlich. Dieser ist nämlich durch eine überfahrbare Mittelinsel gekennzeichnet, die von großen Fahrzeugen wegen des geringen Radius nicht umfahren, sondern nur überfahren werden kann. Solche Mini-Kreisel werden oft auch nur durch eine entsprechende Fahrbahnmarkierung auf einer Kreuzungsfläche ausgewiesen.

Zur erstmaligen Herstellung einer Erschließungsstraße gehört zwingend auch die notwendige Verbindung zum übrigen Straßennetz, denn ansonsten ist die Erschließungsstraße nicht nutzbar. Dazu zählen zweifellos die Kosten von Straßeneinmündungen und Straßenkreuzungen, und auch die Kosten eines Kreisverkehrs⁴¹).

Ganz eindeutig ist das neue Erschließungsbeitragsrecht in Baden-Württemberg, wo die Anschlusskosten in § 35 Abs. 1 Nr. 2 KAG ausdrücklich als beitragsfähige Kosten erwähnt sind und damit die in der Praxis übliche Erhebung von Beiträgen für diese Anlagen deutlich gemacht wird. Zwar findet sich im Gesetzestext das Wort „Kreisverkehr“ nicht. Unter diese Anschlusskosten fallen aber auch die Kosten für die Herstellung von Kreisverkehren, da diese lediglich als bautechnisch anders gestaltete Kreuzungen im Sinne des Straßenrechts zu sehen sind⁴²).

Grundsätzlich steht es im Ermessen der Gemeinde, welche Knotenpunktart sie wählt, zumal bei Straßen in ihrer Straßenbaulast. Bei Knotenpunkten in klassifizierten Straßen kann sie dazu das Bebauungsplanverfahren wählen oder ihre Beteiligungsrechte im Planfeststellungs- oder Plangenehmigungsverfahren wahrnehmen.

Sofern der Kreisverkehr nicht nur wegen des Anschlusses einer neuen Erschließungsstraße hergestellt wird, sondern dadurch zugleich auch die Verkehrssituation auf der bestehenden Straße verbessert werden soll, sind die Kosten interessensgerecht auf die vorhandene und die neue Straße aufzuteilen und sind insoweit nur teilweise beitragsfähiger Erschließungsaufwand.

1. U.a. bei Driehaus in ZMR 2004, 77.

2. Zu beziehen bei der FGSV, www.fgsv-verlag.de.

3. Vgl. auch Thielmann, Die beitragsrechtliche Behandlung von Kreisverkehrsanlagen nach BauGB und KAG, KStZ 2003, 141; Driehaus, Kreisverkehrsanlagen – Herstellungskosten abrechenbar nach Erschließungs- oder Straßenbaubeitragsrecht? ZMR 2004, 77; Ruff, Erschließungsbeiträge von A – Z, 3. Auflage 2007, S. 104.

4. Marschall/Schroeter/Kastner, Bundesfernstraßengesetz, 5. Auflage, Rdnr. 1 zu § 12.

5. Siehe auch Kreisverkehrsplätze in Schleswig-Holstein, Ministerium für Wirtschaft, Technologie und Verkehr des Landes Schleswig-Holstein, www.bauwesen.fh-kiel.de/Fbb/INST/staebau/verkehr/Vorlesung_V/Umdrucke/verkehrstechnik/Kreisverkehr/Internetseite_Kreisverkehr/Kreisverkehr.htm.

6. Vgl. auch Pfefferle, Der Kreisverkehr als sinnvolle Lösung für innerörtliche Verkehrsknotenpunkte, www.fh-kehl.de/stabnet/allgemein/diplom_details.asp?nr=48985&jahr=2002/2003.

7. Haller, Aktuelle Entwicklungen beim Kreisverkehr, www.ise.uni-karlsruhe.de/img/content/Text_Haller_12122006(1).pdf.

8. Siehe umfassend: FGSV „Merkblatt für die Anlage von Kreisverkehren“ Ausgabe 2006, nachfolgend als Merkblatt bezeichnet.

9. Merkblatt Nr. 1.3.

10. Siehe auch Brilon/Bondzio, Mini-Kreisverkehr: Eine runde Sache, RUBIN 1/2000, www.ruhr-uni-bochum.de/rubin/rbin1_00/Pdfs/Beitrag7.pdf und Empfehlungen zum Einsatz und zur Gestaltung von Mini-Kreisverkehrsplätzen, Ministerium für Wirtschaft und Mittelstand, Technologie und Verkehr NRW, März 1999.

11. So auch in BT-Drs. 14/5295 v. 7.2.2001 in einer Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage.

12. ARS Nr. 23/1998 v. 16.6.1998, VkBl. 1998, 571.

13. www.landesrecht.brandenburg.de/sixcms/detail.php?gsid=andbb_lds_test_eval01.c.6787.de.

14. Merkblatt Nr. 1.4.4.

15. Leitfaden zur Qualitätssicherung bei Planung, Bau und Betrieb von Kreisverkehren, Hessisches Landesamt für Straßen- und Verkehrswesen, 2004.

16. Thielmann, a.a.O.; Löhr in Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 130 Rdnr. 37; StGB NRW-Mitteilung 80/2000 v. 5.2.2000; Gemeindetag BW in BWGZ 2001, 197; GPA BW, Geschäftsbericht 2005, 21.

17. BayVGH, Urteil v. 26.9.2003 – 8 A 02.40065, VGHE BY 56, 213 = NVwZ-RR 2004, 328.

18. A.A. Driehaus, a.a.O., der von einer selbstständigen Erschließungsanlage ausgeht und das mit der „natürlichen Betrachtungsweise“ begründet. Die kreisförmig angelegte Fahrbahn vermittle in aller Regel den Eindruck einer selbstständigen Verkehrsanlage.

19. Merkblatt Nr. 3.7.

20. So auch Lorenz, Landesstraßengesetz Baden-Württemberg, 1992, Rdnr. 14 zu § 29.

21. A.A. Driehaus mit Verweis auf OVG Lüneburg, Urteil v. 28.11.2001 – 9 LB 2941/01, nicht veröffentlicht.

22. A.A. Quaas in Schrödter, Baugesetzbuch, 7. Auflage, Rdnr. 11 zu § 127.

23. OVG Lüneburg, Beschluss v. 12.1.2006 – 9 ME 245/05 m.w.N., ZKF 2006, 189 = NordÖR 2006, 262.

24. So auch BayVGH, Urteil v. 6.12.2004 – 6 B 00.749, KommunalPraxis BY 2005, 189 = juris.

25. A.a.O. Nr. 1.

26. So VG Dessau, Urteil v. 2.10.2003 – 2 A 61/03, juris, bezüglich Straßenausbaubeitrag.

27. Vom 11.12.2000, BGBl. I S. 1690.

28. Vgl. BR-Drs. 599/00 v. 29.9.2000.

29. VG Münster, Urteil v. 28.4.2003 – 3 K 2237/00, juris.

30. Vgl. § 17b Abs. 2 FStrG bzw. Landesstraßengesetz, z.B. Art. 38 Abs. 3 Satz 1 BayStrWG.

31. BVerwG, Urteil v. 26.8.1993 – 4 C 24.91, NVwZ 1994, 275 = DÖV 1994, 341 = BVerwGE 94, 100.

32. BayVGH, Urteil v. 27.9.2005 – 8 N 03.2750, DÖV 2006, 479 = NVwZ-RR 2006, 381 = VGHE BY 58, 244.

33. BVerwG, Urteil v. 23.2.1990 – 8 C 75.88, KStZ 1990, 227 = DVBl 1990, 784 = NVwZ 1990, 869.

34. Thielmann, a.a.O. Nr. 2 m.w.N.

35. Weshalb auch Driehaus, a.a.O., letztlich zum Schluss kommt, „es könnte in der Tat die Annahme gerechtfertigt sein, dass die Kosten für die Anlage der Kreisverkehrsanlage zum beitragsfähigen Herstellungsaufwand gehörten“.

36. BVerwG, Urteil v. 23.2.1990 – 8 C 75.88, KStZ 1990, 227 = DVBl 1990, 784 = NVwZ 1990, 869.

37. BayVGH, Urteil v. 6.12.2004 – 6 B 00.749, KommunalPraxis BY 2005, 189 = juris, im Anschluss an BayVGH, Beschluss v. 19.11.1998 – 6 ZS 98.376, juris; a.A. Reif, Arbeitsmappe Erschließungsbeitrag nach dem KAG Baden-Württemberg, Stuttgart 2007, Nr. 2.3.4-2.

38. So auch Thielmann, a.a.O. Nr. 3 und StGB NRW-Mitteilung 80/2000 v. 5.2.2000; a.A. Driehaus, a.a.O., der davon ausgeht, dass die Kosten des selbstständigen Kreisverkehrs nicht auf die „einmündenden Straßen“ aufgeteilt werden können.

39. So auch Neumann, Sichere Abrechnung von Erschließungsbeiträgen, Kapitel 5/3.1.3; Gössl/Reif, Kommunalabgabengesetz für Baden-Württemberg, 2007, zu § 35 S. 60.

40. Z.B. Lorenz, a.a.O; Bauer in Kodal/Krämer, Straßenrecht, 5. Aufl. S. 426 und 434; Numberger in Zeitler, Bayer. Straßen- und Wegegesetz, Rdnr. 11 zu Art. 31; Fickert/Schmidt, Straßenrecht in Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage, Rdnr. 4 zu § 33; so auch Gemeindetag Baden-Württemberg in BWGZ 2001, 197; siehe auch die Verweise in Fn. 37 bei Driehaus, a.a.O. So auch VG Potsdam, Urteil v. 7.7.2010 – 12 K 1425/06, juris; a.A. VG Dessau, Urteil v. 2.10.2003 – 2 A 61/03, juris, hinsichtlich Straßenausbaubeitrag.

41. Ludyga/Steiner, Erschließungsbeitrag, 2006, Rdnr. 69 zu § 128.

42. Begründung im Gesetzentwurf zu § 35 KAG, LT-Drucksache 13/3966 v. 25.1.2005, S. 58; so auch Reif/Rieche/Gloser in BWGZ 2005, 595 und Reif, Arbeitsmappe Erschließungsbeitrag nach dem KAG Baden-Württemberg, Stuttgart 2007, Nr. 2.3.4-2; Gössl/Reif, zu § 33 S. 14.

© IKV Erwin Ruff

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