Straßenausbaubeiträge für die Erneuerung oder Verbesserung der Straßenbeleuchtung

Vorbemerkungen

Die nachfolgenden Ausführungen gelten nur für die Bundesländer, in denen Straßenausbaubeiträge erhoben werden. Ausnahmen sind: In Baden-Württemberg gibt es keine Rechtsgrundlage für Straßenausbaubeiträge. In Berlin (wo das Straßenausbaubeitragsgesetz 2012 wieder aufgehoben wurde) werden keine Straßenausbaubeiträge mehr erhoben. Das ist seit 23.11.2016 auch in Hamburg der Fall; dazu wurden im Hamburgischen Wegegesetz die Bestimmungen zu Straßenausbaubeiträgen ersatzlos aufgehoben (Gesetz zur Änderung des Hamburgischen Wegegesetzes und der Einheitssätze-Verordnung vom 16.11.2016, HmbGVBl. 2016, 473). Hintergrund: Die Aufwendungen der Verwaltung waren höher als das jährliche Beitragsaufkommen. In Bayern wurden die Straßenausbaubeiträge mit Gesetz vom 26.6.2018 rückwirkend zum 1.1.2018 abgeschafft. Für Straßenausbaubeitragsbescheide, die noch bis zum 31.12.2017 erlassen wurden, gilt die alte Rechtslage weiter. Zum 1.1.2019 hat auch Brandenburg die Straßenausbaubeiträge abgeschafft; bei der Entstehung der Beitragspflicht bis 31.12.2018 gilt die alte Rechtslage weiter (Änderung KAG vom 19.6.2019, GVBl. I Nr. 36). Auch in Thüringen wurden die Straßenausbaubeiträge rückwirkend zum 1.1.2019 abgeschafft (Gesetz vom 10.10.2019, GVBl. S. 396). In Rheinland-Pfalz sind künftig keine einmaligen, sondern nur noch wiederkehrende Straßenausbaubeiträge zulässig (Gesetz v. 5.5.2020, GVBl. S. 158).


Moderne LED-Lampen ersetzen die bisherige Straßenbeleuchtung

In vielen Kommunen ist die Straßenbeleuchtung veraltet und muss modernisiert werden. Nach Berechnungen der Deutschen Energie-Agentur GmbH (dena) könnten die Kommunen durch eine moderne, energieeffiziente Straßenbeleuchtung große Einsparungen erzielen – mehr als 300 Millionen Euro pro Jahr1). Dazu passt der folgende Bericht einer Gemeinde im örtlichen Amtsblatt: „Straßenbeleuchtung energieeffizient erneuert und Ausleuchtung verbessert. Die bestehende Straßenbeleuchtung aus dem Jahr 1974 mit Quecksilberdampflampen in der A-Straße wurde durch moderne energieeffiziente LED-Straßenleuchten ausgetauscht. Dabei wurden die Leuchtenstandorte so gewählt, dass die Anforderungen nach DIN 132012) erfüllt werden. Somit ergibt sich eine bessere Ausleuchtung der Straße. Die Systemleistung einer Leuchte reduziert sich um 53 % von 92 Watt auf 43 Watt.“


In den vergangenen Jahrzehnten hat die Rechtsprechung das Thema Straßenausbaubeiträge für die Erneuerung bzw. Verbesserung der Straßenbeleuchtung ausgiebig behandelt. Neue Fragen wirft die Modernisierung der Straßenbeleuchtung aufgrund der geänderten gesetzlichen Grundlagen zur Energieeinsparung auf. In vielen Gemeinden wird die Straßenbeleuchtung nach und nach auf die neue LED-Technik umgestellt. Eine Modernisierung der Straßenbeleuchtung wird nicht nur zu einer erheblichen Stromeinsparung führen, sondern kann u.U. auch die Veranlagung von Straßenausbaubeiträgen nach sich ziehen. Darauf wird nachfolgend eingegangen.


Für öffentliche Straßen gilt eine Beleuchtungspflicht

Die Gemeinden müssen die Verkehrssicherheit der Menschen gewährleisten – Autofahrer, Radfahrer und Fußgänger brauchen sichere Wege und wünschen sich eine gute Straßenbeleuchtung für ihr Sicherheitsgefühl. Obwohl durch die Straßenbeleuchtung auch die Benutzung der Fahrbahn erleichtert wird, dient sie weniger dem Kfz-Verkehr als vielmehr der Benutzung durch Fußgänger und Radfahrer3). Das BVerwG geht bei der Notwendigkeit der Straßenbeleuchtung von einem ungefährdeten Haus-zu-Haus-Verkehr aus4). An Ortsdurchfahrten dient die Straßenbeleuchtung überwiegend dem innerörtlichen Fußgängerverkehr und erst in zweiter Linie auch dem überörtlichen Durchgangsverkehr5).


In einigen Bundesländern ergibt sich aus dem Straßengesetz eine Beleuchtungspflicht für die öffentlichen Straßen, beispielsweise gemäß Art. 51 Abs. 1 Satz 1 BayStrWG6). Mit der Bezugnahme auf die Verkehrsinteressen und die Sicherheit verfolgt die Beleuchtung ordnungsrechtliche Zwecke und dient der Daseinsvorsorge7). Auch wenn die Straßenbeleuchtung nicht im Landesstraßengesetz als Bestandteil der öffentlichen Straße genannt ist, sind die für ihren Ausbau notwendigen Kosten dennoch beitragsfähig. Es ist seit jeher anerkannt, dass die Herstellung und Unterhaltung der Straßenbeleuchtung nicht aufgrund einer der Gemeinde obliegenden Straßenbaulast erfolgt, sondern es sich dabei um eine davon zu trennende selbstständige öffentliche Aufgabe handelt, die die Gemeinde unabhängig davon, wer Straßenbaulastträger ist, wahrzunehmen hat8). Deshalb sind auch die für die Erneuerung oder Verbesserung einer Straßenbeleuchtung an einer klassifizierten Durchgangsstraße (Ortsdurchfahrt) anfallenden Kosten beitragsfähig9).


Finanzierung der Straßenbeleuchtung über Straßenausbaubeiträge

Grundsatz

In einigen Bundesländern erheben die Gemeinden nach Maßgabe des Landes-Kommunalabgabengesetzes in Verbindung mit ihrer Straßenausbaubeitragssatzung für die Erneuerung oder Verbesserung der Straßenbeleuchtung einen Straßenausbaubeitrag10). Grundlage hierfür sind die tatsächlich entstandenen Kosten; eine ebenfalls zulässige Veranlagung nach Einheitssätzen wird kaum praktiziert11). Beitragsfähig ist der zur Erfüllung des Bauprogramms entstandene Aufwand. Im Einzelfall kann sich die Begrenzung des beitragsfähigen Aufwandes aus dem Grundsatz der Erforderlichkeit ergeben, beispielsweise bei der gewählten Art der Straßenleuchten. Diese Begrenzung auf das Erforderliche ergibt sich im Unterschied zu § 129 Abs. 1 BauGB nicht unmittelbar aus dem KAG; sie gilt aber auch im Straßenausbaubeitragsrecht12). Der Grundsatz trägt der Tatsache Rechnung, dass die Gemeinde im Interesse und insofern auf Kosten der Anlieger tätig wird. Diese haben ein schützenswertes Interesse daran, nicht mit den Kosten unnötiger Anlagen und auch nicht mit unnötig hohen Aufwendungen für an sich erforderliche Anlagen belastet zu werden13). Diese Interessenlage ist in gleicher Weise im Straßenausbaubeitragsrecht gegeben. Ein wirtschaftlicher Vorteil, für den der Straßenausbaubeitrag die Gegenleistung ist, wird den Anliegern nur durch Anlagen, die notwendig sind, und bei erforderlichen Anlagen nur insoweit, als diese nicht mit einem im Einzelfall unnötig hohen Aufwand erstellt wurden, geboten14). Bei der Beurteilung der Erforderlichkeit steht der Gemeinde jedoch ein Ermessensspielraum zu. Dieser ist nur überschritten, wenn sich die Gemeinde ohne rechtfertigenden Grund nicht an das Gebot der Wirtschaftlichkeit gehalten hat und dadurch augenfällige Mehrkosten entstanden sind. Das Merkmal der Erforderlichkeit ist aber nicht im Sinne einer Beschränkung auf das Notwendigste zu verstehen, sondern markiert lediglich eine äußere Grenze der Vertretbarkeit. Diese ist erst überschritten, wenn die von der Gemeinde im Einzelfall gewählte Lösung grob unangemessene Kosten verursacht, wenn also die Kosten sachlich schlechthin nicht mehr vertretbar sind. Im Rahmen der Beitragserhebung kommt es nicht darauf an, ob die Gemeinde die sinnvollste und zweckmäßigste Ausbaumaßnahme gewählt hat. Es kommt auch nicht darauf an, ob die Kosten der gewählten Ausbauvariante höher sind als die Kosten, die für eine andere in Betracht kommende Variante vermutlich angefallen wären. Eine Begrenzung der ansatzfähigen Kosten kommt dann nicht in Betracht, wenn nachgewiesen wird, dass es einer Erneuerung der Beleuchtungsanlage bedurfte, die gewählte Beleuchtungsvariante hinsichtlich ihrer Systemeffizienz überzeugt, sich das in Rede stehende Beleuchtungssystem technisch bewährt hat, was positive Auswirkungen auf den Verkehrsablauf erwarten lässt, das Beleuchtungssystem durch seine Qualität zu geringen Ausfallraten führt und damit zur Verkehrssicherheit beiträgt, es unterschiedlichen Beleuchtungsanforderungen gerecht wird und es wegen seiner gestalterischen Bedeutung auch einen verkehrsführenden Charakter hat. Mit dieser Begründung hat das OVG NRW einen Streit zugunsten der Gemeinde entschieden, die so genannte teurere Schmucklaternen gewählt hat, während die Beitragspflichtigen darauf verwiesen haben, einfache technische Leuchten hätten es auch getan15). Das VG Greifswald hält es für zulässig, dass eine Ostseebad-Gemeinde mit Blick auf den Charakter der Straße als Flaniermeile teurere historisierende Straßenlaternen statt einfacher Zweckleuchten verwendet16). Die Gemeinde besitzt ein weites Ermessen, wie sie die Ausbaumaßnahme ausgestaltet. Dazu gehört auch die Auswahl der Leuchten. Auch wenn es andere Straßenleuchten zu einem geringeren Preis gibt, ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn sich eine Gemeinde für teurere Beleuchtungskörper zur Ausleuchtung entschließt, soweit jedenfalls straßenbautechnische Überlegungen im Vordergrund stehen17).


Bei der Straßenbeleuchtung ist es üblich, in einen gemeinsamen Graben noch weitere Kabel einzulegen, beispielsweise für die Telekommunikation. Wenn dafür ein breiterer Graben ausgehoben wird, müssen die Kosten für den Beleuchtungsgraben anteilig herausgerechnet werden. Für die Straßenbeleuchtung wird ein Graben mit 30 cm Sohlenbreite unstreitig notwendig sein18).


Vollständige Erneuerung

Nach den allgemeinen Grundsätzen des Straßenausbaubeitragsrechts versteht man unter einer beitragsfähigen Erneuerung eine – über eine bloße Instandsetzung hinausgehende – Ersetzung einer in Folge bestimmungsgemäßer Nutzung nach Ablauf der üblichen Nutzungszeit abgenutzten Straße durch eine gleichsam „neue“ von gleicher räumlicher Ausdehnung, gleicher funktioneller Aufteilung der Fläche und gleichwertiger Befestigungsart, also eine Maßnahme, durch die eine erneuerungsbedürftige Straße oder Teileinrichtung nach Ablauf der für sie üblichen Nutzungsdauer in einen Zustand versetzt wird, der mit ihrem ursprünglichen Zustand im wesentlichen vergleichbar ist19). Diese für Straßen geltenden Grundsätze sind genauso auf die Straßenbeleuchtung übertragbar.


Nach der weitgehend einhelligen Rechtsprechung und Literatur beträgt die übliche Nutzungsdauer einer Straßenbeleuchtung etwa 30 Jahre20). Auf den konkreten Nachweis der vollständigen Abnutzung und Erneuerungsbedürftigkeit kommt es bei einem (erheblichen) Überschreiten der Nutzungsdauer nicht an21). Nach Auffassung des BayVGH aus dem Jahre 1980 soll eine Anlage bereits nach 20 Jahren verschlissen und erneuerungsbedürftig sein22). Dabei soll es keine Rolle spielen, dass Teile der Beleuchtungsanlage noch verwertbar sind23). Wenn Beleuchtungsanlagen 25 Jahre oder schon länger in Betrieb sind, wird davon ausgegangen, dass sie aus technischen Gründen erneuert werden müssen, meint das Schleswig-Holsteinische VG24). Nach Erkenntnissen aus der Praxis ist von durchschnittlich ca. 33 Jahren auszugehen25). Wenn die Praxis eine deutlich längere Nutzungsdauer zeigt, wird das die Rechtsprechung akzeptieren müssen. Die erwähnte Meinung des BayVGH mit einer 20-jährigen Nutzungsdauer ist immerhin schon 35 Jahre alt und angesichts der seinerzeit zu entscheidenden Technik mit Überspannleuchten, Beton- oder Holzmasten und oberirdischer Verkabelung von Mast zu Mast sowie den heutigen modernen Straßenbeleuchtungseinrichtungen nicht mehr aktuell. In vielen Städten und Gemeinden werden Leuchten, Tragsysteme, Kabel und Schaltschränke über ihre betriebsübliche Nutzungsdauer hinweg genutzt.


Fraglich ist, ob man sich hinsichtlich der für eine Erneuerung maßgebenden Nutzungsdauer an den haushaltsrechtlichen Vorschriften der Doppik orientieren kann26), die bei Beleuchtungsanlagen von 20 Jahren ausgehen27). Nach Ansicht des VG Greifswald beschränkt sich der Anwendungsbereich der Verwaltungsvorschrift auf die Abschreibungen nach § 34 GemHVO-Doppik. Zu den Zielen der Doppik gehört u.a. die Gewährleistung der Generationengerechtigkeit, insbesondere durch eine Abbildung des Ressourcenverbrauchs. Bewertungen von Vermögensgegenständen des Anlagenvermögens, deren Nutzung zeitlich begrenzt ist, sind „vorsichtig“ vorzunehmen, z.B. nach § 32 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 GemHVO-Doppik M-V. Diese rechtliche Bewertungsvorgabe wirkt sich auch auf die Länge von Abschreibungsfristen aus, da bei einer „vorsichtigen“ Bewertung im Zweifel von einer im Vergleich zur tatsächlichen Nutzungsdauer kürzeren „normativen“ Nutzungsdauer auszugehen ist. Für die Bemessung der üblichen Nutzungsdauer einer Teileinrichtung im Straßenausbaubeitragsrecht geben die Regeln der Doppik allerdings nichts her, denn hier ist maßgeblich, mit welcher tatsächlichen Nutzungsdauer einer Anlage die Beitragspflichtigen rechnen können bzw. ab wann sie mit einer beitragspflichtigen Erneuerung rechnen müssen. Genauso wenig kann die vom Bundesministerium der Finanzen herausgegebene AfA-Tabelle vom 15.12.200028), die hinsichtlich der Straßenbeleuchtungsanlagen nach GlNr. 2.4 von einer Nutzungsdauer von 19 Jahren ausgeht, herangezogen werden29). Diese vom VG Greifswald vertretene Auffassung ist durchaus einleuchtend, weil einerseits Haushalts- und Steuerrecht andere Zielrichtungen haben als Straßenausbaubeitragsrecht und andererseits die Praxis zeigt, dass 20 Jahre Nutzungsdauer bei weitem zu kurz angesetzt sind.


Die vollumfängliche Erneuerung (Kabel, Masten, Leuchten) der Straßenbeleuchtung nach Ablauf der Nutzungszeit mit der gleichzeitigen Installation von Energiesparleuchten stellt eine beitragsfähige Maßnahme dar. Dass mit der neuen Beleuchtungseinrichtung gleichzeitig Energiekosten eingespart werden, ist ein positiver Nebeneffekt, aber beitragsrechtlich ohne Bedeutung30). Wenn die Erneuerung der Beleuchtungsanlage erst 6 Jahre nach Abschluss der Bauarbeiten für die grundlegende Erneuerung der Straße erfolgt, spielt das beitragsrechtlich keine Rolle31). Nach einer 40-jährigen Nutzungsdauer handelt es sich um keine Unterhaltungsmaßnahme, wenn die Metallmasten der alten Laternen durchgerostet und die Leuchten teilweise defekt und teilweise angerostet waren32). Im Zuge der grundhaften Erneuerung einer Straße nach über 30 Jahren wurden für die Straßenbeleuchtung neue Erdkabel verlegt und neue Leuchten installiert. Dass dabei zugleich auch die technisch noch nicht verschlissenen Masten erneuert und nicht nur umgesetzt wurden, hat das VG Minden akzeptiert, weil die Gemeinde bei der Gestaltung der Baumaßnahme ein weites Ausbauermessen hat und bei den über 30 Jahre alten Masten eine Erneuerung in einigen Jahren vorprogrammiert ist33). Soweit in einer Straße im Rahmen von Straßenbaumaßnahmen vorsorglich Leitungen verlegt werden, um zu einem späteren Zeitpunkt neue Lichtmasten aufzustellen, handelt es sich nicht um eine beitragsfähige Erneuerung der dort befindlichen Straßenbeleuchtung, sondern um eine Maßnahme, die allenfalls als Teil eines noch nicht beendeten Ausbaus anzusehen ist und keine Straßenausbaubeiträge rechtfertigt34).


Verbesserungen im Detail

Eine beitragsfähige Verbesserung ist gegeben, wenn sich der Zustand der Anlage nach dem Ausbau in irgendeiner Hinsicht von ihrem ursprünglichen Zustand in einer Weise unterscheidet, die positiven Einfluss auf die Benutzbarkeit hat35). Dabei kommt es allein auf die Verbesserung der Anlage als solcher an, so dass es unerheblich ist, ob die Anlieger den geschaffenen Zustand, der objektiv eine Verbesserung darstellt, subjektiv auch als solchen erkennen. Nach ständiger obergerichtlicher Rechtsprechung ist eine Verbesserung der Straßenbeleuchtung dann gegeben, wenn eine bessere Ausleuchtung der Straße erreicht wird. Diese bessere Ausleuchtung kann durch eine Erhöhung der Zahl der Leuchten und/oder eine Erhöhung der Leuchtkraft der einzelnen Leuchten erreicht werden, da dies in der Regel zu einer besseren Ausleuchtung der Straße führt36). Darüber hinaus kann eine bessere Ausleuchtung allein oder zusätzlich auch durch eine verbesserte Abstrahlung erzielt werden. In diesem Zusammenhang soll es unerheblich sein, ob die frühere Ausleuchtung ordnungsgemäß war37). Verwertbare Anhaltspunkte dafür, ob eine Verbesserung vorliegt, bieten hier die in der maßgeblichen DIN festgelegten lichttechnischen Gütemerkmale. Eine Verbesserung ist immer dann anzunehmen, wenn die dort genannten Mindestwerte erstmals erreicht werden. Sie ist ferner dann gegeben, wenn die neue Anlage die Mindestwerte nicht erreicht, jedoch messbar bessere Werte liefert als die alte Anlage38). Verbesserungen an der vorhandenen Beleuchtungsinfrastruktur können zu einer verbesserten Straßenausleuchtung führen. Kriterien für die Bewertung der Stärke der verbesserten Straßenausleuchtung sind die Beleuchtungsstärke, die Gleichmäßigkeit der Beleuchtung und die Blendungsbegrenzung, wobei nicht bei allen drei Merkmalen Verbesserungen eingetreten sein müssen39). Soweit die Rechtsprechung - im Zweifel muss die Gemeinde allerdings beweisen, dass die Beleuchtungssituation wirklich verbessert wurde. Beweissicher wird das wohl nur möglich sein, wenn sie den Zustand der alten Anlage in lichttechnischer Hinsicht ausreichend dokumentiert. Bleibt die Gemeinde diesen Beweis schuldig, geht das zu ihren Lasten mit der Folge, dass Straßenausbaubeiträge nicht möglich sind. Im Einzelfall kann der verkehrstechnische Vorteil einer besseren Ausleuchtung so geringfügig sein, dass eine Neuerstellung der gesamten Beleuchtungsanlage im Hinblick auf die durch den Ausbau ausgelöste Kostenfolge vom Grundsatz der Erforderlichkeit nicht mehr gedeckt ist, weil es sich nicht mehr im Rahmen des sachlich Vertretbaren bewegt, wegen des verkehrstechnischen Vorteils einer minimal besseren Ausleuchtung eine noch nicht abgenutzte Beleuchtungsanlage neu zu erstellen40).


Eine Verbesserung ist vor allem dann anzunehmen, wenn Zustände, die nicht mehr den heutigen Normalstandards genügen, an moderne verkehrstechnische Entwicklungen oder neue technische Standards angepasst werden. Nach Ansicht des VG Lüneburg können auch „Teile von Teileinrichtungen“ erneuert und verbessert werden mit der Folge, dass die gesamte Teileinrichtung als erneuert oder verbessert anzusehen ist. Dies setzt voraus, dass diese Bestandteile eine gewisse selbstständige Funktion haben. Eine beitragsauslösende Verbesserungsmaßnahme bei der Straßenbeleuchtung kann sich deshalb auch auf Leuchten oder Leitungen allein beschränken, so das Gericht. Sie haben die erforderliche selbstständige Funktion, so dass etwa eine Ersetzung von Freileitungen durch Erdverkabelung eine Verbesserung ist. Eine Verbesserung der Straßenbeleuchtung ist umgekehrt auch – ohne dass die Kabel von der Baumaßnahme erfasst werden – dann gegeben, wenn eine bessere Ausleuchtung der Straße erreicht wird, etwa bei der Erhöhung der Zahl gleich leistungsfähiger oder bei der Ersetzung der bisherigen durch leistungsfähigere Leuchtkörper41). In der Herstellung einer neuen Straßenbeleuchtung mit einem nunmehr beträchtlich verringerten Abstand der Leuchten zueinander (25 m statt zuvor ca. 45 m) und deren Verlagerung vom Fahrbahnrand zum äußeren Gehwegrand liegt eine beitragsfähige Verbesserung, nach über 30 Jahren regelmäßig auch erforderliche Erneuerung dieser Teileinrichtung. Ob es wegen der neuen Beleuchtungseinrichtung zu einer etwas geringeren Ausleuchtung der anliegenden Grundstücke kommt, ist unerheblich, da sich der Zweck der Einrichtung lediglich auf die Straße bezieht und eine Beleuchtung der Grundstücke überdies objektiv als unerwünschter Nachteil anzusehen ist42). Die deutlich höhere Zahl der Beleuchtungskörper und die damit einhergehende bessere Ausleuchtung der Straße ist eine beitragsfähige funktionale Verbesserung. Wenn die bisherige Straßenbeleuchtung bereits 30 Jahre alt war, bedarf es keines weiteren Nachweises, dass die Anlage verschlissen war43).


Umfang der Verbesserung/Erneuerung

Zu betrachten ist die einzelne Straße. Bei den durchgeführten Arbeiten spielt ein quantitativer Maßstab eine Rolle. Erstreckt sich eine Baumaßnahme nicht auf die Straßenbeleuchtung in der gesamten Straße, sondern mangels weitergehenden Erneuerungsbedarfs lediglich auf eine Teilstrecke, stellt sich in besonderer Weise das Problem, wie zwischen noch (beitragsfreier) Instandsetzung einerseits und bereits (beitragsfähiger) Erneuerung andererseits abzugrenzen ist. Vor diesem Hintergrund ist eine Beitragsfähigkeit nur anzuerkennen, wenn die von den Bauarbeiten erfasste Teilstrecke innerhalb der öffentlichen Einrichtung einen nicht nur untergeordneten Teilbereich erfasst44). Als Orientierungswert zur Abgrenzung von beitragsfreier Instandsetzung und beitragsfähiger Erneuerung geht man davon aus, dass bei einem Teilstreckenausbau eine beitragsfähige Erneuerungsmaßnahme in der Regel erst dann angenommen werden kann, wenn die betroffene Teilstrecke mindestens ein Viertel der gesamten Straßenlänge umfasst. Dieser Orientierungswert gilt nicht nur für flächenmäßige Teileinrichtungen, wie Fahrbahn, Geh- und Radwege, sondern der Sache nach auch für die Teileinrichtung Beleuchtung45).


Einbeziehung der Beitragspflichtigen

Vielen Rechtsstreitigkeiten liegt auch der Vorwurf der Beitragspflichtigen zugrunde, die Straßenbeleuchtung sei noch intakt und müsse weder verbessert noch erneuert werden. Interessant ist in diesem Zusammenhang ein Urteil des VG Regensburg, das eine Gemeinde verpflichtet hat, ein beantragtes Bürgerbegehren zuzulassen, in dem es um die Frage ging, ob die bestehende Straßenbeleuchtung erhalten bleibt46). Dem Autor ist das Ergebnis dieses Bürgerbegehrens aber nicht bekannt.


Erneuerung der alten Straßenbeleuchtung in ostdeutschen Gemeinden

In Gemeinden der früheren DDR war die Straßenbeleuchtung in aller Regel unzureichend. Verwendet wurde überwiegend die Leuchte Typ RSL 1, auch bekannt als Rundscheibenleuchte47). Kommt es zu Baumaßnahmen an der Straßenbeleuchtung, ist zu prüfen, ob es sich um eine Maßnahme nach § 127 ff. BauGB mit der Folge von Erschließungsbeiträgen oder um eine solche nach KAG mit der Folge von Straßenausbaubeiträgen handelt. Nur für die Erneuerung oder Verbesserung einer vorhandenen Straßenbeleuchtung sind Straßenausbaubeiträge möglich, ansonsten fallen für die erstmalige Herstellung der Straßenbeleuchtung Erschließungsbeiträge an. Eine fertiggestellte Straßenbeleuchtung zum 3.10.1990 im Sinne von § 242 Abs. 9 Satz 2 BauGB setzt in jedem Fall ein Mindestmaß an bautechnischer Herrichtung mit ausreichenden Straßenlaternen voraus, wenn die Anzahl der Straßenlaternen einen ungefährdeten Haus-zu-Haus-Verkehr ermöglicht48). Erneuerungsmaßnahmen in Gemeinden der früheren DDR sind nicht ohne weiteres mit den Maßnahmen in den alten Bundesländern vergleichbar. Was in den alten Bundesländern schon ab den 1970er Jahren erfolgte, nämlich das Ersetzen der gebräuchlichen Überspannleuchten und das Aufstellen feuerverzinkter Stahlmasten statt Holzmasten mit moderner Verkabelung und ausreichender Beleuchtung, konnte in Ostdeutschland erst nach der Wende beginnen. Wird dort die Straßenbeleuchtung erneuert, geht es um die vollständige Erneuerung mit Erdverkabelung, Stahlmasten und modernen Leuchten. Die Rechtsprechung in den neuen Bundesländern ist demgemäß bisher geprägt vom Ersatz der alten DDR-Beleuchtung durch neuzeitliche Technik. Das verdeutlichen auch die nachstehend erwähnten Urteile. Waren beispielsweise an einem ca. 160 m langen Stichweg 3 Leuchten vorhanden, war das ausreichend, um einen ungefährdeten Haus-zu-Haus-Verkehr zu ermöglichen; in diesem Fall ist von einer vorhandenen Straßenbeleuchtung auszugehen49). Anders, wenn ein Abstand der Straßenlampen von 100 bis 120 m gegeben war. Ob ein solcher Abstand bei einer Leuchtweite von maximal 30 m (bei einer 250-Watt-Lampe) noch einen ungefährdeten Haus-zu-Haus-Verkehr im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zulässt, ist aber mehr als fraglich. Ein ungefährdeter Haus-zu-Haus-Verkehr setzt begrifflich mehr voraus als lediglich einige der bloßen Orientierung dienenden Lampen in größeren Abständen mit längeren unbeleuchteten Teilstrecken. Vielmehr dient der verlangte Mindeststandard für die Annahme einer erstmaligen Herstellung einer Straßenbeleuchtung begrifflich der Sicherheit des Fußgängerverkehrs. Ob danach bei einer unbeleuchteten Teilstrecke von ca. 60 m noch von einem ungefährdeten Haus-zu-Haus-Verkehr gesprochen werden kann, erscheint zweifelhaft50).


Auch wenn „die Lichter brannten, wenn sie sollten“, kann eine Straßenbeleuchtung nach Ablauf ihrer Nutzungsdauer verschlissen sein, denn die Verschlissenheit der Straßenbeleuchtung kann sich aus dem Zustand der Masten, der Leuchten und sonstiger technischer Einrichtungen (Stromleitungen usw.) ergeben51). Eine Verbesserung liegt vor, wenn die bisherigen Masten und Leuchten aus DDR-Zeit mit Freiverkabelung durch eine dem neuen technischen Stand entsprechenden Einrichtung mit Erdverkabelung ersetzt wurden. In der geringeren Störanfälligkeit, auch schon allein der Masten und Leuchten, liegt der beitragsbegründende Vorteil52). Eine beitragsfähige Verbesserung liegt auch vor, wenn die ursprünglich vorhandene Straßenbeleuchtung im Unterschied zu der nunmehr angelegten Beleuchtung nicht den Anforderungen an die Beleuchtungsstärke, die Gleichmäßigkeit der Beleuchtung und die Blendungsbegrenzung nach DIN 5044 Teil 1 entsprach53). Eindeutig eine Verbesserung ist gegeben, wenn die vorhandene Straßenbeleuchtung (überwiegend) einseitig und in unterschiedlichen Abständen angeordnet war und die neu hergestellte Straßenbeleuchtung beidseitig der Fahrbahn angelegt ist. Wurde eine Berechnung der Leuchtstärke mit Standortfestlegung nach EN 13201 (ehemals DIN 5044 Teil 1) durchgeführt, wird damit eine im Vergleich zu dem früheren Zustand bessere, insbesondere gleichmäßigere Ausleuchtung gewährleistet, die sich positiv auf die Verkehrssicherheit auswirkt54). Eine verkehrstechnische Verbesserung der Straßenbeleuchtung ist insbesondere durch die Erhöhung der Anzahl der Straßenleuchten (z.B. von 7 auf 16 Leuchten) und einer Verkürzung der Leuchtenabstände (z.B. von ca. 75 m auf 35 m) gegeben. Dass nach Ansicht des Beitragspflichtigen die Anzahl der installierten Leuchten im ländlichen Gebiet überhaupt nicht – oder jedenfalls nicht in dieser Menge – erforderlich sind, ist unerheblich, weil die Gemeinde insoweit eine ortspolitische Entscheidung trifft55). Angesichts der Verbesserung (Leuchtenzahl durch eine Verringerung ihres Abstandes erhöht, Beleuchtungsstärke ausgeweitet) kommt es nicht darauf an, welches Alter die dadurch ersetzte Beleuchtungseinrichtung hatte und ob diese tatsächlich verschlissen war. Diese Gesichtspunkte wären nur zu berücksichtigen, wenn die alte Teileinrichtung erneuert würde56). Allerdings hängt die Beitragsfähigkeit einer Baumaßnahme nicht von der genauen Einhaltung einer Industrienorm, sondern nur davon ab, ob deren Ergebnis den Beitragspflichtigen die vorausgesetzten wirtschaftlichen Vorteile bringt. DIN-Normen sind keine rechtsverbindlichen Kriterien für die Beitragsfähigkeit von Beleuchtungsmaßnahmen57).


Neue EU-Anforderungen an die Energieeffizienz der Straßenbeleuchtung

Bestimmte Lampen sind vom Markt verschwunden

Unter den auf Deutschlands Straßen gebauten rund 9 Millionen Leuchten machen Koffer-, Pilz- und Hängeleuchten den größten Anteil aus; davon sind über 50 Prozent Kofferleuchten. Dabei lässt sich keine Bauform als grundsätzlich effizient oder ineffizient bezeichnen, die geeignetste Form hängt von der jeweiligen Anwendung ab. Als Leuchtmittel kommen Quecksilberdampf-, Natriumdampf-, Leuchtstoff-, Halogen-Metalldampf- und LED-Lampen zum Einsatz. Natriumdampf- und Quecksilberdampflampen kommen zusammen auf einen Marktanteil von über 70 Prozent58).


In der bereits 2009 verabschiedeten Verordnung EG 245/2009 für Büro- und Straßenbeleuchtung59) werden insbesondere Anforderungen an die umweltgerechte Gestaltung von Leuchtstofflampen ohne eingebautes Vorschaltgerät, Hochdruckentladungslampen sowie Vorschaltgeräte gestellt. Seit dem 13.4.2015 dürfen EU-weit keine ineffizienten Quecksilberdampf-Lampen (HQL-Lampen) mehr hergestellt oder importiert werden, weil sie die neu geltenden Mindesteffizienzanforderungen der Verordnung EG 245/2009 nicht erfüllen60). Ab April 2017 wird auch ein wesentlicher Teil der Halogen-Metalldampflampen in einem bestimmten Leistungsbereich vom Markt ausgeschlossen. Diese Verordnung wurde im Rahmen der Richtlinie 2009/125/EG61), auch bekannt als Ökodesignrichtlinie, umgesetzt. Durch das am 25.11.2011 in Kraft getretene Energieverbrauchsrelevante-Produkte-Gesetz (EVPG)62) wurde die Richtlinie 2009/125/EG in deutsches Recht umgesetzt63). Nach der Verordnung EG 245/2009 besteht zwar kein Zwang zur Umrüstung der Straßenbeleuchtung auf neue Leuchtmittel64), jedoch dürfen betroffene Leuchtmittel, die die vorgeschriebene Mindesteffizienz nicht erfüllen, nicht mehr in Verkehr gebracht werden. Nachdem bestimmte Leuchtmittel in Zukunft nicht mehr zur Verfügung stehen, wird sich die Modernisierung der Straßenbeleuchtung im Laufe der Zeit von selbst ergeben, sobald vorhandene Leuchtmittel defekt sind und nicht mehr in der gleichen Art ersetzt werden können.


Steigerung der Energieeffizienz durch neue LED-Leuchten

Der LED gehört die Zukunft an Deutschlands Straßen65). Sie wird die konventionelle Technik ersetzen. Zur Steigerung der Energieeffizienz ist der Austausch der Leuchte erforderlich. Dabei kann der bestehende Mast weiter genutzt werden. Moderne Leuchten verfügen über deutlich effizientere Reflektoren, die mehr Licht reflektieren und das abgestrahlte Licht dahin lenken, wo es benötigt wird. Allein der Austausch von Quecksilberdampflampen durch ein anderes Leuchtmittel ist in Bestandsanlagen nicht ohne Weiteres möglich, weil moderne Leuchtmittel den Austausch der Leuchtenelektronik oder der Leuchte erforderlich machen. Deshalb empfiehlt die dena den vollständigen Austausch der Leuchten66). Die wesentlichen Vorteile der als Zukunftstechnologie bezeichneten LED-Leuchten werden in der exakten Lichtlenkung, der extrem langen Lebensdauer von 30 000 Stunden gegenüber 16 000 Stunden bei Natrium-Hochdrucklampen und im geringeren Wartungsaufwand gesehen67).


Neue Straßenleuchten aus der Sicht des Straßenausbaubeitragsrechts

Erneuerungsbedarf wegen rechtlicher Verschlissenheit

Tatsache ist, dass aufgrund der EU-Verordnung in Zukunft bisher verwendete Leuchtmittel nicht mehr zur Verfügung stehen. Fakt ist aber auch, dass es kein gesetzliches Verbot gibt, eine bestehende unwirtschaftliche Straßenbeleuchtung mit eben diesen entfallenden Leuchtmitteln weiterhin zu betreiben. Sofern einzelne Leuchten wegen defekter Lampen ausfallen werden, ist Ersatz nur noch in Form der neuen Leuchtengeneration möglich. Zweifellos ist das dann erforderliche Umrüsten einzelner Leuchten als Unterhaltung zu werten, was auf Kosten der Gemeinde erfolgt. Sofern man jedoch alle Leuchten einer Straße erneuern will, bevor deren Mindestnutzungsdauer abgelaufen ist bzw. bevor sie technisch verschlissen sind, stellt sich die Frage, ob eine derart vorzeitige Erneuerung zur Veranlagung von Straßenausbaubeiträgen berechtigt. Wenn bestimmte Leuchtmittel aufgrund gesetzlicher Vorgaben nicht mehr zur Verfügung stehen, liegt keine technische, sondern eine rechtliche Verschlissenheit vor. Straßenausbaubeiträge nach einer Erneuerung der Straßenbeleuchtung sind gesetzlich nur zulässig, wenn sich daraus für den Straßenanlieger ein Vorteil ergibt, denn das ist die alleinige Rechtfertigung für die Beitragspflicht. Allerdings ist für den Grundstückseigentümer kein Vorteil daraus erkennbar, dass neue Straßenleuchten eine deutlich geringere Energiemenge benötigen. Dieser Vorteil kommt allein der Gemeinde zugute, weil sie dadurch Stromkosten spart. Energieeinsparung alleine ist jedoch keine Rechtfertigung für die Belastung der Anlieger mit Beiträgen68).


Das Straßenausbaubeitragsrecht ist vom Grundsatz getragen, dass eine Beitragspflicht entsteht, wenn eine kaputte Anlage erneuerungsbedürftig ist. Eine Erneuerung in einem Stadium, in dem dieser Zustand noch nicht erreicht ist, löst keine Beitragspflicht aus. Entscheidend ist demnach allein die Verschlissenheit. Bei der Straßenbeleuchtung ist davon auszugehen, dass Leuchten mindestens 30 Jahre lang betrieben werden können, ohne dass ein Grund für ihre Erneuerung gegeben ist. Erfahrungen und Beispiele aus der Praxis nennen eine noch längere Nutzungszeit. Einzelne Komponenten wie Kabel oder Masten halten 50 Jahre oder länger, insbesondere feuerverzinkte Stahlmasten.


Energieeinsparung ist kein beitragsrechtlicher Vorteil

Wenn innerhalb der normalen Lebensdauer einer Straßenbeleuchtung die Leuchten nur wegen des Wegfalls bisheriger Leuchtmittel ausgetauscht werden müssen, liegt insofern keine Erneuerung der Straßenbeleuchtung, sondern nur die Erneuerung einer einzelnen Komponente vor. Ob das die Erhebung von Beiträgen rechtfertigt, ist mehr als zweifelhaft. Dass einzelne Bestandteile einer einheitlichen Beleuchtungsanlage nicht mehr nachgekauft werden können, ist keine Frage der technischen Verschlissenheit, sondern Folge einer politisch gewollten gesetzlichen Vorschrift, die lediglich auf die Einsparung von Energie ausgerichtet ist. Gesichtspunkte der Energieeinsparung rechtfertigen allerdings keine Beitragspflicht. Es fehlt demnach am konkreten Vorteil für die Straßenanlieger. In der neuen Technik wird auch kein Tatbestand einer Verbesserung zu sehen sein, weil davon auszugehen ist, dass dadurch keine wesentlich bessere Straßenausleuchtung ermöglicht wird69). Von der Erneuerungsnotwendigkeit wegen Verschlissenheit ist nicht auszugehen, weil die Straßenbeleuchtung auch mit den alten Leuchtmitteln weiterhin betrieben werden darf und die Verordnung keinen unmittelbaren rechtlichen Zwang zur Erneuerung auslöst. Gleichfalls entsteht auch kein unzulässiger Zustand. Trotzdem möchte Thielmann bei einer vorzeitigen Erneuerung nicht auf den Ablauf der herkömmlichen bzw. tatsächlichen Lebensdauer von Straßenleuchten beharren, um die beitragsrechtliche Erneuerungsbedürftigkeit hieran nicht scheitern zu lassen, verweist aber auf noch ausstehende Rechtsprechung70). Das aber ist nicht der richtige Ansatz. Alleine aus finanziellen Erwägungen zugunsten der Gemeinde eine Beitragsfähigkeit zu konstruieren, entspricht nicht dem beitragsrechtlichen Vorteilsbegriff. Die Gesetzgeber der jeweiligen Landes-Kommunalabgabengesetze konnten bei deren Erlass nicht erahnen, dass die rechtlichen Voraussetzungen für eine Erneuerung in späterer Zeit auch eine „energiesparende Erneuerung“ umfassen soll. Der im KAG enthaltene Tatbestand „Erneuerung“ betrifft die „nochmalige Herstellung“ nach dem technischen oder altersbedingten Aus für die vorhandene Beleuchtungsanlage. Will man diesen Begriff nunmehr so verstehen, dass auch eine Erneuerung wegen des politisch begründeten Wegfalls vorhandener Leuchtmittel beitragsfähig sein soll, muss das im KAG so geregelt werden. Nachdem dies nicht der Fall ist, bildet das KAG keine Rechtsgrundlage für eine Erneuerung einer intakten Straßenbeleuchtung nur aus Energiespargründen. Zudem ist zu berücksichtigen, dass neue energiesparende Leuchten zu keinem beitragsrechtlich höherwertigen Zustand der Straßenbeleuchtung führen.


Ist die Erneuerung der Leuchten eine beitragspflichtige Maßnahme?

Viele Gemeinden sehen im Austausch der alten Leuchten gegen neue LED-Leuchtköpfe ein klassisches Beispiel für eine Beitragspflicht. Nach einer Äußerung von Wolfgang Siebert, Präsident des Verwaltungsgerichts Lüneburg, auf dem Lüneburger Beitragsforum 2015 gehe es aber wohl über eine bloße Unterhaltung und Instandsetzung hinaus, wenn der komplette Leuchtenkopf inklusive Lampe und Reflektortechnik ausgewechselt werde. Hinsichtlich der neuen Technik sei aber offen, ob die Anlieger Beiträge zahlen müssen, wenn die normale Lebenserwartung der alten Beleuchtungsanlage von 25 Jahren noch nicht abgelaufen sei71). Nach Auffassung des Bayerischen Gemeindetags in einer Stellungnahme an eine bayerische Stadt sei der Austausch lediglich des Leuchtenkopfes nicht beitragsfähig, weil dieser alleine kein wesentlich selbstständiger Anlagenteil sei. Untermauert wurde dies mit einem Hinweis auf den Beschluss des VG Neustadt vom 2.3.201272), mit dem das Gericht die Aufwendungen für den Austausch von Leuchtenaufsätzen in Gestalt energiesparender Natriumdampflampen für nicht beitragsfähig erachtet hat. Selbst wenn man anderer Auffassung wäre, müsste außerdem der Leuchtenkopf erneuerungsbedürftig (d.h. schadhaft) und seine Nutzungsdauer abgelaufen sein73). Ein Austausch lediglich aus Energiespargründen und Wirtschaftlichkeitsaspekten sei wohl keine beitragsfähige Erneuerung. Ob eine beitragsfähige Verbesserung vorliege (z.B. höhere Leuchtkraft), dürfte schwer nachzuweisen sein, da eine Verbesserung mit einem beitragsrelevanten Vorteil für die Anlieger nur dann gegeben wäre, wenn die bisherige Leuchtkraft ungenügend sei, so das Gericht74).


Bei der Beitragsfähigkeit geht es letztlich um die Frage, ob die Anlieger über die Erhebung von Straßenausbaubeiträgen oder die Gemeinde über allgemeine Steuermittel die finanziellen Folgen einer Modernisierung der Straßenbeleuchtung tragen sollen. Sofern erklärtes Motiv für die Umstellung auf eine neue Technik vor allem eine Senkung der Unterhaltungskosten ist, war das nach seitheriger Rechtsprechung nicht beitragsfähig75).


Das VG Neustadt hat entschieden, dass allein der Austausch von Leuchtenaufsätzen bei der Straßenbeleuchtung auch unter Berücksichtigung der Verordnung EG 245/2009 regelmäßig keine beitragsfähige Maßnahme darstellt. In diesem Fall ging es um die Aufwendungen für den Einbau von Leuchtenaufsätzen in Gestalt energiesparender Natriumdampflampen, was nach Ansicht des Gerichts nicht beitragsfähig ist. Eine Austauschpflicht von Leuchtenaufsätzen im Jahr 2015 nach der Verordnung EG 245/2009 ist nämlich nicht vorgeschrieben. Die Hersteller von Leuchtmitteln müssen nach der Ausgestaltung des Anhangs 3 der Verordnung bis 2017 energieeffizientere Leuchten anbieten. Spätestens zu diesem Zeitpunkt werden die Gemeinden beim Nachkauf derzeit noch eingesetzter Lampen für die Straßenbeleuchtung Probleme bekommen, falls für eine Übergangszeit kein Vorrat angelegt wurde. Der Austausch noch funktionierender Leuchten ist jedoch rechtlich nach dieser Verordnung nicht geboten. Alleine der Wechsel von Leuchtenaufsätzen stellt, so das VG Neustadt, zudem keine beitragsfähige Maßnahme dar. Denn Gegenstand einer Beitragserhebung können nur Maßnahmen an der Beleuchtungsanlage insgesamt sein. Eine beitragsfähige Maßnahme setzt nach der Rechtsprechung des OVG RLP76) jeweils in quantitativer, qualitativer und funktionaler Hinsicht eine bestimmte Erheblichkeit der Maßnahme voraus. Allein verringerte Betriebskosten sind per se nicht geeignet, einen Ausbautatbestand zu begründen. Damit kann die Gemeinde zwar mittelfristig Betriebskosten sparen, ein hinreichend konkreter Sondervorteil für die Anlieger wird hierdurch aber nicht vermittelt77).


Wenn man die veröffentlichte Rechtsprechung der letzten 25 Jahre nach „Erneuerung Straßenbeleuchtung“ durchsucht, findet man fast ausschließlich Entscheidungen, bei denen es um die vollständige Erneuerung der Straßenbeleuchtung, also um die nochmalige Herstellung mit allen notwendigen Anlagenteilen geht. Das ist auch Gegenstand der bisherigen Literatur. Der alleinige Austausch von Leuchten wurde, soweit erkennbar, bisher nur durch das VG Neustadt behandelt.


Neue LED-Technik im Lichte der Rechtsprechung

Inzwischen hat die neue LED-Technik auch die Judikatur erreicht.

Eine Gemeinde hat in zahlreichen Gemeindestraßen die energetische Sanierung der Straßenbeleuchtung durchgeführt. Dabei wurden über 25 Jahre alte Kugelleuchten und Peitschenlampen derart umgerüstet, dass auf die bestehenden Masten neue LED-Leuchtköpfe installiert wurden. Die Gemeinde hat darauf verwiesen, dass es für die alten Lampen kaum mehr Ersatzteile gebe. Durch die neuen Leuchten werde eine bessere Ausleuchtung der Straße erzielt. Das Verwaltungsgericht Schleswig-Holstein sieht in der Installation neuer LED-Leuchtköpfe eine beitragsfähige Verbesserungsmaßnahme und begründet das wie folgt: Durch den Einbau der LED-Leuchtköpfe ist die Straßenbeleuchtung als Teileinrichtung der Straße ausgebaut worden. Es können auch „Teile von Teileinrichtungen“ verbessert werden mit der Folge, dass die gesamte Teileinrichtung als verbessert anzusehen ist. Dies setzt voraus, dass diese Bestandteile eine gewisse selbstständige Funktion haben. Das ist bei Leuchtköpfen der Fall, auch wenn sie auf vorhandene Masten aufgesetzt werden. Dies stellt sowohl qualitativ als auch funktional eine erhebliche Maßnahme dar, die deutlich über eine reine Instandsetzung und Unterhaltung hinausgeht. Aber auch die bessere Ausleuchtung durch die Erhöhung der Beleuchtungsstärke stellt eine Verbesserung dar. Das Verwaltungsgericht hat es offen gelassen, ob die neuen LED-Leuchtköpfe auch als Erneuerungsmaßnahme beitragsfähig sind. Mit dem Urteil des VG Schleswig-Holstein liegt nun erstmals eine Entscheidung dazu vor, inwieweit für neue LED-Leuchtköpfe Straßenausbaubeiträge erhoben werden können. (VG Schleswig-Holstein; Urteil vom 30.1.2017, 9 A 158/15, juris).

In einem Verfahren beim VG Koblenz ging es um Straßenausbaubeiträge für den Austausch der Lampenköpfe mit Einbau von LED-Lampen, der Kabel in der Lampe und der Erdungsschellen. Das ist laut Gericht eine beitragspflichtige Erneuerung der Teileinrichtung Straßenbeleuchtung, weil die bisher dort eingebauten Quecksilberdampflampen nach europäischem Recht seit 2015 nicht mehr hergestellt und verkauft werden. Ein Austausch allein der Leuchtmittel in den Straßenlampen ist daher nicht mehr möglich. Zudem ist die Beleuchtungseinrichtung 40 Jahre alt, so dass die übliche Nutzungsdauer abgelaufen ist (VG Koblenz, Urteil vom 14.1. 2019 – 4 K 386/18.KO, juris).

In einem anderen Verfahren gehen das VG Koblenz und bestätigend das OVG RLP beim Austausch der über 30 Jahre alten kompletten Leuchtenköpfe mit Vorschaltgeräten von einer beitragspflichtigen Erneuerung aus. Dabei spielt es keine Rolle, dass die Masten und die Leitungen weiter verwendet werden können. Gegenstand einer beitragspflichtigen Erneuerungsmaßnahme müssen nicht alle Bestandteile der Straßenbeleuchtung sein. Ein beitragsfähiger Ausbau kann sich auch auf Teileinrichtungen beziehen, denen unter funktionalen Gesichtspunkten eine gewisse Selbstständigkeit zukommt. Mit dem Austausch der kompletten Leuchtenköpfe mit Vorschaltgeräten ist eine vollständige technische Umstellung verbunden. Die Leuchtenköpfe sind von entscheidender Bedeutung für die Ausleuchtung der Straße, während den Masten und Leitungen nur eine untergeordnete Funktion zukommt. Dass die noch funktionierenden Teile der Beleuchtungsanlage nicht erneuert wurden, entspricht zudem dem Grundsatz der Erforderlichkeit von Ausbaumaßnahmen (VG Koblenz, Urteil vom 8.3.2019 – 4 K 860/18 und OVG RLP, Beschluss vom 21.1.2020 - 6 A 10583/19, NVwZ-RR 2020, 614) .


Die Erneuerung finanziert sich in wenigen Jahren durch Stromeinsparung

Wenn eine Straßenbeleuchtung alleine wegen nicht mehr vorhandener Leuchtmittel erneuert wird, sie aber weder altersbedingt noch wegen technischer Mängel erneuerungsbedürftig ist, liegt zunächst einmal kein straßenausbaurechtlicher Grund für eine Beitragserhebung vor. Naheliegend ist deshalb durchaus der Gedanke, die Erneuerung durch eine anderweitige Deckung zu finanzieren, nämlich durch die eingesparten Stromkosten78). Nach bisherigen Verlautbarungen sollen sich neue energieeffiziente Straßenleuchten aufgrund der enormen Stromersparnis in 6-8 Jahren amortisieren79). Warum sollte man dieses eingesparte Geld nicht verwenden, um die angefallenen Investitionskosten zu finanzieren? Schließlich kommen die Einsparungen wegen des geringeren Strombedarfs der Gemeinde zugute. Warum sollen die Straßenanlieger eine Maßnahme (Erneuerung) finanzieren, die ihnen keine Vorteile bringt und deren positive Ergebnisse der Allgemeinheit zufallen? Zudem werden LED-Leuchten immer preiswerter. Eine aktuelle Ausschreibung bei einer Gemeinde in Baden-Württemberg vom September 2015 ergab einen Preis von 343 € je Leuchte.


Zusammenfassung

In den alten Bundesländern ist die Straßenbeleuchtung seit Jahrzehnten auf einem technisch hohen Niveau. Straßenausbaubeiträge wegen einer vermeintlichen Verbesserung durch neue Leuchten und Leuchtmittel dürften deshalb wohl nicht in Frage kommen. Hinsichtlich der Erneuerung ist nur die alters- bzw. nutzungsbedingte Verschlissenheit nach frühestens 30 Jahren Beitragsgrundlage. In Gemeinden der früheren DDR wird die Straßenbeleuchtung sukzessive an den heutigen Standard angepasst und wurde deshalb vielerorts in den letzten 30 Jahren grundlegend erneuert. Der Ersatz überalterter Überspannleuchten – die es in Gemeinden der alten Bundesrepublik seit Jahrzehnten fast nicht mehr gibt – und Stahl- anstelle von Holzmasten ist mit der bekannten obergerichtlichen Rechtsprechung gut zu bewerkstelligen.


Neue Fragen wirft die faktisch werdende Umstellung der Straßenbeleuchtung auf die neue energiesparende LED-Technik aufgrund europarechtlicher Energieeinsparungs-Vorgaben auf. Für die Erneuerung der Leuchtenköpfe können nach neuer Rechtsprechung Straßenausbaubeiträge erhoben werden, wenn die bestehenden Leuchten altersbedingt verschlissen sind. Manche Gemeinden sind der Auffassung, der Ersatz der bisherigen Leuchten durch neue LED-Leuchten sei der klassische Fall der beitragsfähigen Erneuerung, während andere Gemeinden keine Beiträge erheben, weil die Anlieger nichts dafür können, dass politische Vorgaben faktisch zur Erneuerung der Leuchten zwingen.


Sofern bisher einwandfreie und altersbedingt nicht verschlissenen Leuchten durch neue energiesparende Leuchten ersetzt werden, liegt keine beitragsfähige Erneuerung vor80). Eine wesentliche Verbesserung der Straßenbeleuchtung dürfte durch die neuen Energiesparleuchten kaum eintreten, weshalb auch das zu keinem beitragsrelevanten Vorteil führen wird. Zu berücksichtigen ist hierbei auch, dass sich der Leuchtenaustausch durch die erhebliche Stromersparnis in 6-8 Jahren selbst finanzieren wird. Für neue LED-Leuchten sind Straßenausbaubeiträge nur zulässig, wenn die alten Leuchten altersbedingt verschlissen, also mindestens ca. 30 Jahre alt sind.


Nicht beitragsfähig sind die Anlagen zur bedarfsgerechten Steuerung – u.a. Nachtabsenkung und -abschaltung, Dimmbarkeit für eine dem Verkehr angepasste Beleuchtung – und ein Telemanagement, das durch flexible Regelungen und eine vereinfachte Wartung zu einer weiteren Senkung des Energieverbrauchs beiträgt. Solche Maßnahmen zielen nur auf die Energieeinsparung und die Verminderung der Lichtverschmutzung ab und bringen keine Vorteile für Straßenanlieger81). Die Energieeinsparung kommt hier einzig der Allgemeinheit zugute.


  1. Quelle: dena, Pressemitteilung vom 11.5.2012, nachzulesen hier....

  2. Die DIN (EN) 13201wurde im November 2005 veröffentlicht und ist an die Stelle der DIN 5044 getreten.

  3. OVG RLP, Urteil vom 19.3.2009 – 6 A 10750/08, AS RP-SL 37, 200; VG Oldenburg, Urteil vom 23.4.2013 – 1 A 5065/12, juris.

  4. BVerwG, Urteil vom 11.7.2007 – 9 C 5.06, LKV 2008, 171.

  5. HessVGH, Beschluss vom 21.3.1997 – 5 TG 2505/96, GemHH 1999, 46.

  6. Zur Beleuchtungsverpflichtung für Straßen siehe Wirth, in: Steinert/Otto, Praxishandbuch effiziente Straßenbeleuchtung, 2015, Kapitel 2 A; Ringwald/Engel, in: Ringwald/Rönitzsch/Riedel, Praxishandbuch Öffentliche Beleuchtung: Wirtschaftlichkeit, Recht, Technik, 2013, S. 77.

  7. VG Berlin, Beschluss vom 18.3.2014 – 13 L 116.14, juris; Bauer, in: Kodal, Straßenrecht, 7. Aufl. 2010, Kap. 43 Rn. 41.

  8. BVerwG, Urteil vom 15.9.1989 – 8 C 4.88, HGZ 1990, 63 = NVwZ 1990, 374; OVG RLP, Urteil vom 27.9.1983 – 6 A 63/82, DÖV 1984, 596; OVG LSA, Urteil vom 29.10.2008 – 4 L 262/07, juris; BayVGH, Beschluss vom 10.4.2014 – 6 ZB 14.85, BayVBl. 2014, 660; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 28 Rn. 6.

  9. HessVGH, Urteil vom 5.12.1996 – 5 UE 3700/95, GemHH 1999, 38; OVG RLP, Urteil vom 19.3.2009 – 6 A 10750/08, AS RP-SL 37, 200; VG Greifswald, Beschluss vom 15.10.2012 – 3 B 1308/12, juris; VG Bayreuth, Urteil vom 27.11.2013 – B 4 K 12.213, juris.

  10. BayVGH, Urteil vom 9.2.2012 – 6 B 10.865, juris; OVG NRW, Beschluss vom 6.1.2015 – 15 A 1312/14, juris.

  11. Thielmann, Neue europarechtliche Anforderungen an die Straßenbeleuchtung und ihre Abrechenbarkeit nach dem KAG, KStZ 2012, 86.

  12. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 33 Rn. 58.

  13. BVerwG, Urteil vom 10.11.1989 – 8 C 50.88, NVwZ 1990, 870.

  14. OVG NRW, Urteil vom 13.12.1990 – 2 A 2098/89, NVwZ 1991, 1111.

  15. OVG NRW, Beschluss vom 6.1.2015 – 15 A 1312/14, juris.

  16. VG Greifswald, Urteil vom 31.5.2012 – 3 A 759/09, juris.

  17. VG Potsdam, Beschluss vom 3.3.2004 – 12 L 394/03, juris.

  18. BayVGH, Beschluss vom 4.12.2014 – 6 ZB 13.467, juris.

  19. Statt vieler: BayVGH, Urteil vom 14.7.2010 – 6 B 08.2254, KommunalPraxis BY 2010, 362; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 32 Rn. 29.

  20. OVG NRW, Urteil vom 28.8.2001 – 15 A 465/99, NWVBl 2002, 150 = NVwZ-RR 2002, 299 = ZKF 2002, 35; SächsOVG, Urteil vom 11.12.2017 – 5 A 259/15, juris; OVG Schleswig, Urteil vom 10.8.2012 – 4 LB 3/12, juris; NdsOVG, Urteil vom 26.5.2020 – 9 LC 121/18, juris; VG Minden, Urteil vom 6.3.2009 – 5 K 1215/08, juris; VG Münster, Urteil vom 12.1.2011 – 3 K 2449/09, juris; VG Potsdam, Urteil vom 15.11.2010 – 12 K 2144/07, juris; VG Schwerin, Beschluss vom 20.9.2004 – 8 B 594/03, juris; VG Greifswald, Urteil vom 20.8.2015 – 3 A 1107/13, juris; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 32 Rn. 43; Holz, in: Aussprung/Siemer/Holz, KAG M-V, Stand 9/2012, § 8 Anm. 1.5.1.6.

  21. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30.12.2013 – OVG 9 N 8.11, juris; OVG NRW, Beschluss vom 6.1.2015 – 15 A 1312/14, juris; Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 des Kommunalabgabengesetzes NRW, 8. Aufl. 2013, Rn. 86.

  22. BayVGH, Urteil vom 31.1.1980 – 249 VI 76, BayGT 1981, 38 = GKBay 1982/19; so auch VG München, Urteil vom 6.7.2010 – M 2 K 10.265, juris.

  23. VG München, Beschluss vom 20.5.2010 – M 2 S 10.420, juris.

  24. Schleswig-Holsteinisches VG, Urteil vom 30.4.2001 – 9 A 32/00, juris.

  25. Volz, Modernisierung der Straßenbeleuchtung, Effizienz-Verbesserung und wirtschaftlicher Betrieb, BWGZ 2008, 253.

  26. Z.B. Anlage 5 zur Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums M-V vom 8.12.2008 – II 320-174.3.2.1, AmtsBl. M-V 2008, 1078, geändert am 5.3.2013, AmtsBl. M-V 2013, 190; Verwaltungsvorschrift des Ministeriums des Innern und für Sport RLP vom 23.11.2006 – 17 421-3/334, MinBl. 2007, 211.

  27. A.A. Thielmann, Neue europarechtliche Anforderungen an die Straßenbeleuchtung und ihre Abrechenbarkeit nach dem KAG, KStZ 2012, 86.

  28. BStBl I 2000, 1532.

  29. VG Greifswald, Urteil vom 22.8.2013 – 3 A 216/11, juris.

  30. BayVGH, Beschluss vom 30.1.2015 – 6 ZB 14.2249, juris.

  31. BayVGH, Beschluss vom 13.5.2013 – 6 CS 13.531, juris; Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 37 Rn. 2.

  32. Schleswig-Holsteinisches VG, Gerichtsbescheid vom 31.3.2003 – 9 A 112/02, juris.

  33. VG Minden, Urteil vom 6.3.2009 – 5 K 1215/08, juris.

  34. OVG RLP, Urteil vom 6.3.2002 – 6 A 11508/01, KStZ 2002, 235 = DWW 2002, 268 = NVwZ-RR 2002, 873.

  35. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 32 Rn. 57.

  36. OVG NRW, Urteil vom 28.8.2001 – 15 A 465/99, NWVBl 2002, 150 = NVwZ-RR 2002, 299 = ZKF 2002, 35; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 16.7.2009 – 13 K 3307/07, juris; VG Lüneburg, Urteil vom 23.6.2010 – 3 A 213/07, juris.

  37. OVG NRW, Beschlüsse vom 16.5.2011 – 15 A 2384/10, juris und vom 15.2.2012 – 15 A 398/11, juris.

  38. VG Köln, Urteil vom 21.1.2014 – 17 K 6893/11, juris.

  39. Engel/Schulz, in: Ringwald/Rönitzsch/Riedel, Praxishandbuch Öffentliche Beleuchtung: Wirtschaftlichkeit, Recht, Technik, 2013, 194.

  40. OVG NRW, Urteil vom 28.8.2001 – 15 A 465/99, NWVBl 2002, 150 = NVwZ-RR 2002, 299 = ZKF 2002, 35.

  41. VG Lüneburg, Urteil vom 23.6.2010 – 3 A 213/07, juris.

  42. OVG SH, Urteil vom 10.8.2012 – 4 LB 3/12, NordÖR 2013, 68.

  43. VG Bayreuth, Urteil vom 22.8.2012 – B 4 K 10.1077, juris; VG Ansbach, Urteil vom 29.7.2010 – AN 18 K 09.01289, juris; VG Göttingen, Urteil vom 10.5.2011 – 3 A 198/08, juris.

  44. NdsOVG, Urteil vom 7.9.1999 – 9 L 393/99, NVwZ-RR 2000, 381 = KStZ 2000, 74.

  45. BayVGH, Urteil vom 28.1.2010 – 6 BV 08.3043, NVwZ-RR 2010, 622.

  46. VG Regensburg, Urteil vom 28.5.2008 – RO 3 K 07.02123, juris.

  47. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 30.12.2013 – OVG 9 N 8.11, juris; siehe auch ddr-strassenleuchten.de, abgerufen am 15.9.2016.

  48. BVerwG, Urteil vom 11.7.2007 – 9 C 5.06, BVerwGE 129, 100 = LKV 2008, 171; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 17.4.2008 – OVG 10 B 10.07, juris; VG Frankfurt (Oder), Urteil vom 5.9.2012 – 3 K 456/09, juris.

  49. VG Frankfurt (Oder), Urteil vom 25.9.2013 – 3 K 885/12, juris.

  50. VG Halle (Saale), Urteil vom 22.11.2011 – 2 A 123/09, juris.

  51. VG Greifswald, Beschluss vom 15.10.2012 – 3 B 1308/12, juris.

  52. OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 19. 2.2014 – OVG 9 B 5.11, juris; OVG LSA, Urteil vom 4.6.2015 – 4 L 24/14, juris; ThürOVG, Beschluss vom 30.6.2003 – 4 EO 206/96, ThürVGRspr 2003, 145 = LKV 2004, 39; VG Frankfurt (Oder) Urteil vom 24.11.2010 – 3 K 201/05, juris.

  53. VG Greifswald, Urteil vom 31.5.2012 – 3 A 759/09, juris; VG Schwerin, Urteil vom 15.4.2004 – 8 A 439/03, juris.

  54. VG Greifswald, Beschluss vom 15.10.2012 – 3 B 1308/12, juris.

  55. VG Leipzig, Urteil vom 26.5.2011 – 6 K 417/11, juris.

  56. VG Potsdam, Urteil vom 16.8.2010 – 12 K 156/08, juris.

  57. VG Schwerin, Urteil vom 14.5.2004 – 8 A 439/03, juris.

  58. Quelle: dena

  59. AblEU L 76/17.

  60. Agricola, Aus für Quecksilberdampflampen, Bayerischer Gemeindetag 2015, 240.

  61. AblEU Nr. L 285/10.

  62. BGBl. 2011 I S. 2224, zuletzt geändert am 31.5.2013, BGBl. I S. 1388.

  63. Dietrich, Das Energieverbrauchsrelevante-Produkte-Gesetz, Deutscher Rechtsrahmen für europäische Ökodesign-Vorschriften, NVwZ 2012, 598.

  64. Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 32 Rn. 35.

  65. Mühlberger, Energiebedarf der Straßenbeleuchtung deutlich senken, Bayerischer Gemeindetag 2013, 101.

  66. Der Deutsche Städte- und Gemeindebund gibt in seiner Dokumentation Nr. 92 „Öffentliche Beleuchtung – Analyse, Potenziale und Beschaffung“ neben einer Darstellung der Ausgangssituation konkrete Anregungen und Hinweise zur Optimierung der öffentlichen Beleuchtung. Weitere Hinweise ergeben sich auch aus der Broschüre „Energieeffiziente Straßenbeleuchtung“ der dena. Siehe zum Einsatz der LED-Technik auch die SBI-Studie „Modernisierung der kommunalen Straßenbeleuchtung“ vom Januar 2015.

  67. Otto/Brummer, in: Steinert/Otto, Praxishandbuch effiziente Straßenbeleuchtung, 2014, Rn. 28.

  68. OVG NRW, Urteil vom 28.8.2001 – 10 A 465/99, NWVBl 2002, 150 = NVwZ-RR 2002, 299 = ZKF 2002, 35; GStB RLP, Hinweise zur energetischen Erneuerung der Straßenbeleuchtung vom 6.12.2017.

  69. Thielmann, Neue europarechtliche Anforderungen an die Straßenbeleuchtung und ihre Abrechenbarkeit nach dem KAG, KStZ 2012, 86 unter Hinweis auf Olbrich, StuGR 9/2010, S. 26.

  70. Thielmann, Neue europarechtliche Anforderungen an die Straßenbeleuchtung und ihre Abrechenbarkeit nach dem KAG, KStZ 2012, 86.

  71. Quelle: LZ-online, 15.3.2015, www.landeszeitung.de.

  72. VG Neustadt, Beschluss vom 2.3.2012 – 1 L 113/12.NW, juris.

  73. In diesem Fall sieht das VG Ansbach Straßenausbaubeiträge für zulässig an, VG Ansbach, Urteil vom 31.5.2011 – AN 18 K 10.02419, juris.

  74. Quelle: Stadt Traunreut, Sitzungsniederschrift des Stadtrats vom 5.3.2015, S. 272, www.traunreut.de, abgerufen am 15.9.2016.

  75. OVG NRW, Urteil 28.8.2001 – 15 A 465/99, NWVBl 2002, 150 = NVwZ-RR 2002, 299 = ZKF 2002, 35.

  76. Urteil vom 14.3.2007 – 6 A 11637/06, KStZ 2007, 236.

  77. VG Neustadt, Beschluss vom 2.3.2012 – 1 L 113/12.NW, juris.

  78. Ablehnend Rottenwallner, Ausbaubeitragsrechtliche Folgen einer energieeffizienten Modernisierung der Straßenbeleuchtung, BayVBl. 2013, 489.

  79. Volz, Modernisierung der Straßenbeleuchtung, Effizienz-Verbesserung und wirtschaftlicher Betrieb, BWGZ 2008, 253; Agricola, Aus für Quecksilberdampflampen, Bayerischer Gemeindetag 2015, 240.

  80. So wohl auch Driehaus, Erschließungs- und Ausbaubeiträge, 10. Aufl. 2018, § 32 Rn. 35; a.A. Rottenwallner, Ausbaubeitragsrechtliche Folgen einer energieeffizienten Modernisierung der Straßenbeleuchtung, BayVBl. 2013, 489.

  81. So auch Rottenwallner, Ausbaubeitragsrechtliche Folgen einer energieeffizienten Modernisierung der Straßenbeleuchtung, BayVBl. 2013, 489.



Rechtsstand September 2021

© IKV Erwin Ruff



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